I SA/Wa 162/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. i G. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołań B. K., B. K. i G. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1964 r. nr [...]. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174), orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej – jako opuszczonej - położonej w Z., stanowiącej działkę parcelacyjną [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Z. tom [...] wykaz [...]. Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2009 r. B. K., B. K. i G. S., reprezentowane przez adw. Z. S., wystąpiły, do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał powyższy wniosek według właściwości do Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1964 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że poza sporem jest, że F. K. z żoną F. K. zamieszkiwali we wsi Z. przynajmniej od [...] kwietnia 1943 r. F. K. i syn właściciela B. K. mają stałe zameldowanie w Z. do dnia [...] lipca 1966 r. Następnie, od dnia [...] lipca 1966 r. do [...] lipca 1972 r. we wsi M. Od [...] lipca 1972 r. oboje są zameldowani w S. Podniósł, że w ewidencji gruntów w 1963 r., w wykazie stanu posiadania do założenia ewidencji gruntów wsi Z., który sporządził geodeta B. S., dawna działka parcelacyjna nr [...] była podzielona na szereg działek przyzagrodowych dla członków spółdzielni, w tym również znalazła się działka nr [...] (przedtem nr [...]) przydzielona F. K. W opracowaniu geodeta stwierdził, że cały obszar objęty ewidencją użytkuje Rolniczy Zespół Spółdzielczy w Z., tak więc działka przyzagrodowa nr [...] przydzielona F. K. była we władaniu spółdzielni. W ocenie Wojewody nie budzi wątpliwości, że żona i syn F. K. nie użytkowali gruntów gospodarstwa rolnego, które otrzymał on z parcelacji. Aktem nadania oddano mu na własność grunty bez zabudowań. Małżonkowie K. zamieszkiwali we wsi Z., przynajmniej od 1943 r. B. K. zamieszkały wcześniej w M. zamieszkał we wsi Z. w 1957 r. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje na brak dowodów, że po śmierci F. K., ktokolwiek z rodziny przystąpił do spółdzielni, czy też pracował w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, gdzie znalazły się grunty gospodarstwa rolnego, z którymi wstąpił do spółdzielni właściciel gospodarstwa. Po śmierci F. K. grunty pozostały we władaniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w Z. Konkludując organ stwierdził, że materiał zgromadzony w sprawie pozwala stwierdzić, iż przedmiotowe gospodarstwo F. K. miało cechy opuszczenia w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa. Zachował się również dowód doręczenia przedmiotowej decyzji z podpisem odbierającego: B. K. (syn). Zatem w ocenie organu nie było podstaw do stwierdzenia, że strona nie wiedziała o decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Zarówno żona –F. K. (zmarła w 1974 r.) jak i syn – B. K. (zmarły [...] sierpnia 2000 r.) nie występowali wcześniej z wnioskami kwestionującymi legalność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1964 r., zatem organ nie znalazł podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji Prezydium. Decyzję tą organ skierował do pełnomocnika wnioskodawców - adw. E. D., Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej z siedzibą w Z. oraz Urzędu Miejskiego w [...]. Niezgadzając się z powyższą decyzją Wojewody [...] B. K., B. K. i G. S. wniosły odwołanie, zarzucając jej niezasadne przyjęcie przez organ, że w sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydium podczas gdy nieruchomość ta z uwagi na brak zabudowań i związany z tym brak urządzeń, maszyn i inwentarza nie stanowiła gospodarstwa rolnego oraz nie stanowiła nieruchomości opuszczonej, bowiem była uprawiana przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w Z. Ponadto zarzuciły nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że po śmierci F. K. jego spadkobiercy – F. K. i B. K. nie zamieszkiwali w miejscowości Z. i nie pracowali w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w Z., podczas gdy z zebranych dowodów wynika, że mieszkali w Z. do 1966 r. oraz, że B. K. pracował w spółdzielni jeszcze w 1963 r. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że mimo, iż w sprawie zachowało się niewiele dokumentów, to jednak pozwalają one na ocenę spełnienia przesłanki uzasadniającej wydanie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzji z dnia [...] maja 1964 r. Z wydanego przez Powiatowy Urząd Ziemski w S. dokumentu nadania ziemi nr [...] z dnia [...] października 1946 r., wynika, że F. K. na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej otrzymał nadział ziemi o obszarze [...] ha, obejmujący parcelę nr [...] ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej Z. gm. D., pow. [...], województwo [...]. Wraz z nadziałem ziemi F. K. otrzymał na własność inwentarz żywy w postaci konia i prosiaka oraz martwy w postaci wozu, pługa i bron. Z pisma przewodniczącego Zespołu Spółdzielczego w Z. z dnia [...] kwietnia 1964 r. wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha została wniesiona przez F. K. jako wkład do spółdzielni oraz, że wymieniony zmarł w 1958 r., a jego spadkobiercy nie interesowali się nieruchomością. Ponadto Przewodniczący wskazuje, że żona F. K. wraz z rodziną wyprowadziła się w 1959 r. ze Z. do O. pow. [...]. Zdaniem Ministra potwierdza to również fakt podjęcia przez B. K. decyzji o przejęciu wysłanej na adres w O. i nie kwestionowanie przez spadkobierców, tj. F. K. i B. K., ani faktu jej wydania ani jej treści. Odnosząc się do natomiast do dowodu w postaci potwierdzenia zameldowania F. K. i B. K. w Z. do 1966 r., organ stwierdził, że potwierdzają one fakt zamieszkiwania w tej miejscowości i nie sposób wywieźć z tych dowodów wniosku w zakresie użytkowania przejętego na rzecz Państwa gospodarstwa. Wskazał, że skoro na przedmiotowej nieruchomości nie było budynków, to niewątpliwie spadkobiercy F. K. nie zamieszkiwali na niej. Fakt zamieszkiwania w Z. i wykonywania przez B. K. pracy w Związku Młodzieży Wiejskiej w Z. nie wyłącza faktu, że nieruchomość była opuszczoną, a wymieniony wraz z matką nie interesowali się nieruchomością oraz jej zagospodarowaniem. Fakt późniejszego wymeldowania się i wyprowadzenia ze Z. potwierdzają, że więź została już trwale zerwana. Konkludując Minister stwierdził, że nie została spełniona zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego naruszenia przepisów stanowiących podstawę wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzji z dnia [...] maja 1964 r., a tylko rażące naruszenie przepisów uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Adresatem tego rozstrzygnięcia organ uczynił pełnomocnika B. K., B. K. i G. S. - adw. E. D., Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną z siedzibą w Z. oraz Urząd Miejski w [...]. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi B. K., B. K. i G. S., reprezentowane przez adw. E. D., wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a. gdyż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać fakty, które stanowiły podstawę w wydaniu decyzji, w szczególności wskazanie dowodów na podstawie, których organ oparł swoją decyzję i wyjaśnienie, którym dowodom w szczególności organ nie dał wiary; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym dowodem w sprawie jest wszystko, co nawet w najmniejszym stopniu może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności mowa o dowodach z dokumentu, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin. Organ administracji publicznej został zobligowany przez ustawodawcę do dopuszczenia wszelkich dowodów, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Zatem wyjaśnienia złożone przez B. K. winny być traktowane jako dowód w sprawie mający decydujący wpływ na jej wynik, a nie jak uznał to organ jedynie jako materiał uzupełniający; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie. Zgodnie z dyspozycją powyższego artykułu ustalenia organu na każdym etapie postępowania mogą być zmieniane, uzupełniane i uchylane. Organ I instancji przyjął nieprawidłowe ustalenia faktyczne, iż na nieruchomości rolnej położonej w Z. na działce parcelacyjnej nr [...] o pow. [...] ha nie zamieszkiwali właściciele tejże nieruchomości tj. F. K. oraz B. K. Nadto po śmierci F. K. w/w osoby nie pracowały w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w Z. Powyższe ustalenia są sprzeczne z dokumentami, które zostały załączone do odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. pełnomocnik skarżących adw. E. D. poinformowała, że w dniu [...] stycznia 2012 r. została powiadomiona przez mandantki o śmierci B. K., w związku z tym, umocowanie jej jako pełnomocnika w stosunku do wymienionej osoby wygasło w dniu śmierci B. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powołana dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tą regułą Sąd uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ze znajdującego się w aktach sądowych sprawy odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wynika, że B. K. zmarła w dniu [...] listopada 2012 r., a więc na trzy dni przed wydaniem w niniejszej sprawie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu drugoinstancyjnym, którego adresatem była m.in. B. K. (działająca przez pełnomocnika adw. E. D.), zostało skierowane do osoby zmarłej, a więc takiej, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania postanowienia do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, Lex nr 505429; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Zważyć bowiem należy, że status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarła B. K., jako osoba niemająca zdolności prawnej nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niej nie można było prowadzić postępowania, ani skierować do niej podjętego rozstrzygnięcia. Powyższego nie zmienia również okoliczność, że zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi, gdyż zgodnie z art. 101 § 2 kodeksu cywilnego pełnomocnictwo wygasa z chwilą śmierci mocodawcy. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować musi stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przy czym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenie jest fakt czy organ o śmierci ww. osoby w dacie rozstrzygania sprawy wiedział, czy też nie. Tego rodzaju uchybienie wypełnia jednocześnie przesłankę upoważniającą Sąd zgodnie z art. 119 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż stwierdzenie wystąpienia ww. wady prawnej podjętego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygnięcia powoduje, że Sąd zwolniony był z obowiązku merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Bowiem już w chwili jej wydania była ona obciążona kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Nie badał w związku z tym sprawy pod kątem wystąpienia innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, jak również nie oceniał zasadności podniesionych w skardze zarzutów, uznając to za przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.