I SA/Wa 1620/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Powiatu G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu w [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia przejścia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, prawa własności części nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku wniosku Zarządu Powiatu [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności wyżej opisanej części nieruchomości, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność E. i L. A. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. A. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda nie wyjaśnił kwestii zajęcia nieruchomości pod drogę, władztwa publicznoprawnego oraz stron postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia przejścia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 października 1999 r. części nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. wniósł Zarząd Powiatu w [...]. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, co potwierdza przesłany ze Starostwa [...] w [...] protokół zdawczo-odbiorczy spisany w dniu [...] stycznia 1999r. według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. wraz z mapą z przebiegiem dróg. Ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) następuje jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie poniższe przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, z której została wydzielona działka nr [...] o pow. [...] ha, byli E. A i L. A. na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej. Dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] (przed migracją KW nr [...]). Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. ww. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z akt sprawy, tj. z umowy dożywocia zawartej w dniu [...] lipca 1999 r. (Rep. A nr [...]) pomiędzy E. A. i L. A. a J. A., reprezentowanym przez R. A. wynika, że własność nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], w skład której wchodziły działki nr [...] przeszła na rzecz ich małoletniego wówczas syna - J A. Z wykazu zmian gruntowych z dnia [...] października 2010 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość obejmuje aktualnie m. in. działkę nr [...], z której wydzielono działkę nr [...]. W dniu [...] września 2009 r. E. A. zmarł i na podstawie prawomocnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt: [...] Sądu Rejonowego w [...], VII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w [...], spadek po nim nabyli: L. A. w 1/4 części, R. K. w [...] części, V. H. w [...] części, L. B. w [...] części, R. P. [...] części oraz J. A. w [...] części. Zatem, przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Dalej, Minister wyjaśnił, że ww. przepis art. 73 dotyczy jedynie tych nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Wojewoda [...] pismem z dnia 8 lutego 2016 r. wystąpił do Zarządu Powiatu w [...] o nadesłanie dokumentów potwierdzających zajęcie działki nr [...] o pow. [...] ha pod drogę publiczną oraz władanie ww. nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Powiat [...]. W odpowiedzi, Starostwo Powiatowe w [...] przesłało protokół zdawczo-odbiorczy spisany w dniu [...] stycznia 1999 r. w [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. pomiędzy Zarządem Województwa oraz Zarządem Powiatu stwierdzający przejęcie przez Powiat [...] dróg według wykazu. Do protokołu został dołączony wykaz dróg oraz mapa, na której została zaznaczona droga [...]. W tym stanie faktycznym sprawy, Minister stwierdził, że Wojewoda [...] nie pozyskał mapy sytuacyjnej nieruchomości (sporządzonej przez uprawnionego geodetę), przedstawiającej granice zajęcia nieruchomości pod drogę i potwierdzającej stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. co oznacza, że przesłanka zajętości nie została wykazana. Zdaniem Ministra, skoro w aktach sprawy brak jest powyższej mapy sporządzonej dla celów prawnych, zgodnie z regułami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572), obejmującej swoim zakresem przedmiotową nieruchomość i granice drogi publicznej wraz z naniesioną adnotacją potwierdzoną przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w zakresie geodezji i kartografii w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), iż przedstawia ona stan na dzień 31 grudnia 1998 r. lub innego opracowania geodezyjnego uwzględniającego ww. wskazania zawierającego informację, na podstawie jakich materiałów, o których mowa w § 76 ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r., stwierdzono stan zajęcia rzeczonej działki - tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia , iż działka była zajęta pod drogę publiczną Następnie organ odwoławczy podniósł, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ww. ustawy jest wykazanie przesłanki władztwa publicznoprawnego. Wojewoda wystąpił pismem z dnia 8 lutego 2016 r. do Zarządu Powiatu w [...] o nadesłanie dokumentów potwierdzających władanie działką nr [...] o pow. [...] ha w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Powiat [...]. Jednakże w odpowiedzi, żadne dokumenty świadczące o spełnieniu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przesłanki władztwa publicznoprawnego nie zostały przesłane. W aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wykonywanie prac związanych z utrzymaniem drogi tym samym, w ocenie Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż przesłanka władztwa publicznoprawnego nie została spełniona. W konsekwencji, organ drugiej instancji stwierdził, że z powyższej analizy nie wynika aby w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władztwa publicznoprawnego zostały wykazane. Wobec tego zasadna jest odmowna decyzja Wojewody [...] w przedmiotowym zakresie. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniósł Powiat [...], zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno był oparte rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Powiat [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż wykazała, że Powiat [...] był w posiadaniu przedmiotowej działki w dniu 1 stycznia 1999 r. Dowodem w tym zakresie jest protokół przekazania drogi, który został jednak w sprawie całkowicie pominięty przez organu. Ponadto organy nie odniosły się do faktu, że taki dokument został w sprawie przedłożony jako dowód, co jest kluczowe dla rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd uznał, że naruszają one przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił powołany wyżej art. 73 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. W rozpoznawanej sprawie ustalenia wymagało, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. część nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha była zajęta pod drogę publiczną. Droga, w której granicach miała znajdować się w dniu 31 grudnia 1998 r. powyżej wskazana część działki, stanowiła drogę wojewódzką nr [...] o przebiegu [...], a obecnie stanowi drogę powiatową ponieważ droga nr [...] nie została wymieniona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Ww. droga wojewódzka została wykazana w załączniku nr 1 z dnia [...] grudnia 1998 r. do protokołu zdawczo-odbiorczego dróg z dnia [...] stycznia 1999 r. spisanego pomiędzy Zarządem Województwa a Zarządem Powiatu [...]. Zaliczenie ww. drogi do kategorii drogi publicznej jest zatem niesporne. Nie jest również sporna kwestia prawa własności części nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] – na dzień 31 grudnia 1998 r. Istotne bowiem dla zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy jest istnienie, m. in. przesłanki braku przysługiwania Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Prawidłowo organy ustaliły, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, z której została wydzielona działka nr [...] o pow. [...] ha, byli E. A. i L. A. na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej. W niniejszym postępowaniu uczestniczą ich następcy prawni. Niewyjaśniona pozostaje natomiast kwestia przesłanki zajęcia wyżej opisanej części nieruchomości pod drogę publiczną a także pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, wskazać należy, że organy administracji a przede wszystkim Wojewoda [...] nie przeprowadziły stosownego postępowania dowodowego. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, jaki był stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Ani organ pierwszej instancji ani organ drugiej instancji prowadząc postępowanie nie poparły swojego stanowiska co do tego, że przedmiotowa działka nie stanowiła fragmentu drogi publicznej, odpowiednim materiałem dowodowym. Przy czym przypomnieć należy, że przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy muszą odnosić się do stanu faktycznego, jaki miał miejsce w dniu 31 grudnia 1998 r. Swoje stanowisko odmowne organy oparły jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że pomimo wezwania Starosta [...] przesłał jedynie protokół zdawczo-odbiorczy spisany w dniu 12 stycznia 1999 r. według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. wraz z wykazem dróg oraz mapą, na której została zaznaczona droga [...]. Minister zarzucił organowi pierwszej instancji, że w aktach sprawy brak jest w szczególności mapy dla celów prawnych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, obejmującej swoim zasięgiem przedmiotową nieruchomość i granice drogi publicznej wraz z naniesioną adnotacją, iż przedstawia ona stan na dzień 31 grudnia 1998 r. lub innego opracowania geodezyjnego uwzględniającego ww. informację. Pomimo wyraźnego stwierdzenia takiego uchybienia, w prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy uznał, iż jest to wystarczająca okoliczność do wydania decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia przejścia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, prawa własności części nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Tego stanowiska Sąd nie podziela. Sąd stanął na stanowisku, że kwestia zajęcia obecnie oznaczonej działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego. Przede wszystkim (jak słusznie zresztą zauważył organ odwoławczy) na Wojewodzie ciąży obowiązek pozyskania od uprawnionego geodety mapy sytuacyjnej przedstawiającej granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. i w zależności od oceny tej przesłanki organ winien dokonać dalszych ustaleń w zakresie przesłanki władztwa publicznoprawnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że dla spełnienia tej ostatniej przesłanki istotne jest jedynie to by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych. Powyższe oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy orzekające w sprawie. Zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji uznać należało, że wydając zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję, organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że funkcją uzasadnienia decyzji jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to że przyczyną tego są istotne powody. Decyzje administracyjne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Brak ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy na dzień 31 grudnia 1998 r. w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości (tj. części obecnej działki nr [...]) pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego przedmiotową nieruchomością powoduje, że stanowisko organu pierwszej i drugiej instancji co do braku podstaw zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy jest przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.