I SA/Wa 1621/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz(spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. U. i E. U. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...] grudnia 1989 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] września 2010 r. E. U. i A. U. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Wydziału do Spraw Wyznań Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...] grudnia 1989 r., Nr [...] stwierdzającą, że działka nr [...], położona w C. przy ul. [...], stanowi własność X. Wskazali, że w budynku położonym na wskazanej nieruchomości znajduje się sklep prowadzony od 1937 r. przez rodzinę wnioskodawców. Podstawą wznowienia miałby być art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Wnioskodawcy twierdzą, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa ponieważ oparta jest na sfałszowanym zaświadczeniu notarialnym o zmianie właściciela nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] odmówił wznowienia powyższego postępowania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że przeprowadził postępowanie wstępne, wyjaśniające, w którym bada się zagadnienia formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, w tym przede wszystkim ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony. Wskazał, że wnioskodawcy swój status uzasadnili posiadaniem interesu prawnego wynikającego z faktu bycia spadkobiercami poprzednika prawnego A. U., działającego w charakterze strony postępowania w zakresie spornej nieruchomości. Jednocześnie w swym wniosku podali, że ojca wnioskodawców uznano za stronę postępowania dopiero w 1992 r. Jednocześnie podali, że ich poprzednicy prawni byli posiadaczami samoistnymi spornej nieruchomości, przez ponad 48 lat swobodnie nią władali, czynili nakłady regularnie opłacali media i podatki. Ojciec wnioskodawcy podejmował już wcześniej działania w celu zakwestionowania decyzji Dyrektora Wydziału do Spraw Wyznań Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...] grudnia 1989 r., składając w dniu [...] marca 1990 r. od niej odwołanie. Postanowieniem Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów stwierdzono jednak niedopuszczalność niniejszego odwołania ze względu na wniesienie go po terminie. W uzasadnieniu Minister wskazał ponadto, że odwołujący się nie występował w przedmiotowej sprawie w charakterze strony – skarga na to postanowienie została przez Naczelny Sąd Administracyjny odrzucona na podstawie art. 204 § 1 kpa. A. U. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata E. U. wniósł zatem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] maja 1990 r. Dyrektor Biura Organizacyjno-Prawnego, Kadr i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego w C., powołując się na art. 145 § 1 kpa, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, podnosząc że wyżej wymieniona decyzja z dnia [...] grudnia 19898 r. nie dotyczy praw lub obowiązków A. U. Pismem z dnia [...] marca 1991 r. A. U. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału do Spraw Wyznań Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...] grudnia 1989 r. Decyzją z dnia [...] marca 1991 r. Minister Szef Rady Ministrów odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Na decyzję tą Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosił A. U. Wyrokiem z dnia 2 września 1991 r., sygn. akt I SA 648/91 Sąd oddalił skargę wskazując na brak legitymacji po stronie A. U. do jej wniesienia, wynikający z braku przymiotu strony postępowanie dotyczącego własności spornej nieruchomości. Od czasu wydania wymienionych rozstrzygnięć nie zaistniały żadne nowe fakty. W związku z powyższymi ustaleniami Wojewoda [...] uznał, że wnioskodawcy nie posiadają prawa strony postępowania. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia wnieśli E. U. i A. U. W odwołaniu podnieśli m.in., że wydając swe rozstrzygnięcie Wojewoda odmówił im przymiotu strony, przyznając jednocześnie, że ich poprzednik prawny został faktycznie uznany za stronę postępowania w przedmiocie dochodzenia własności nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości. Uzasadniając swoją decyzję podniósł, że E. U. i A. U. nie są stronami postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Dyrektora Wydziału Spraw Wyznań Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...] grudnia 1989 r., wydanej na podstawie art. 60 ust,. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Stronami postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu jest Skarb Państwa i osoby prawne Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1989 r. może być także podmiot, który wykaże zaistnienie przesłanek wynikających z art. 28 kpa, zgodnie z którym, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony natomiast wynikać powinien z przepisu prawa materialnego. Odwołujący się w niniejszej sprawie takiego przepisu prawa nie wskazali, a w szczególności nie wskazali prawnorzeczowego tytułu do spornej nieruchomości. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych wymieniony powyżej art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku może nastąpić tylko w związku z konkretną normą prawa materialnego. Zatem konieczne jest wykazanie przez odwołujących się, że mają interes prawny oparty na sprecyzowanej normie prawa materialnego. Ostatecznie stwierdził, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa, bowiem dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją, to jest decyzją z dnia [...] maja 1990 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że A. U. reprezentowany przez pełnomocnika adw. E. U. złożył w dniu [...] lutego 1991 r. wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r., co prowadzi zdaniem Ministra do dodatkowego ustalenia, że w rozpatrywanej przez Wojewodę [...] sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji nie została także spełniona przesłanka wynikająca z art. 148kpa. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu, pismem z dnia [...] lipca 2011 r. A. U. (junior) i E. U. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Ministrowi m.in.: - naruszenie przepisu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego; - błędne zastosowanie art. 60 ust. 1 okt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej Ludowej, przez Dyrektora b. Wydziału do Spraw Wyznań Urzędu Wojewódzkiego w C. i wydaniem niezgodne z prawem orzeczenia z dnia [...] grudnia 1989 r. - naruszenie art. 144 kodeksu cywilnego – poprzez jego niezastosowanie. Jednocześnie wnieśli o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 144 kodeksu cywilnego. Wskazali ponadto, że zaskarżoną decyzją została im wyrządzona szkoda poprzez brak możliwości niezakłóconego wykonywania prawa własności spornej nieruchomości, co naraziło ich i ich poprzednika prawnego na wymierne straty finansowe. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszaw zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga podlega uwzględnieniu , aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wymienione. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wcześniej decyzją ostateczną w przypadkach, gdy zachodzi przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 504). Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Enumeratywny katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty jest w art. 145 § 1, 145a § 1 k.p.a., które obowiązywały w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Od dnia 1 stycznia 2011 r., na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. nr 254, poz. 1700) dodano jeszcze przesłankę określoną w art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania administracyjnego – jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych, wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych – co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 kpa, a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i 145 § b kpa. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia pochodzi bezspornie od osoby nie mającej przymiotu strony w danym postępowaniu albo, że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję ( od dnia [...].04.2011r. postanowienie) odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 kpa). Oddzielnych rozważań wymaga kwestia, przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w przypadku wznowienia postępowania, które jest oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponieważ jednak w sprawie niniejszej żądanie wznowienia nie zostało uzasadnione tą przesłanką, nie ma potrzeby dalszej analizy tego zagadnienia. Dopiero gdy postępowanie wstępne wykaże, że nie istnieje żadna z wymienionych przeszkód, organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 kpa), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 kpa tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z przywołanych unormowań wynika, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, czy był do tego legitymowany oraz czy zachował wskazany w ustawie termin. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 kpa). W sprawie niniejszej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...].06.2011r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2010r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Dyrektora Wydziału do Spraw Wyznań Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...].12.1989r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Stanął na stanowisku, że jest ono bezprzedmiotowe, gdyż żądanie wznowienia postępowania sformułowane przez skarżących w oparciu o treść art.145 §1 pkt. 1 i 2 kpa, zostało wcześniej rozstrzygnięte decyzją wydaną w wyniku rozpoznania wniosku poprzednika prawnego skarżących A. U., o wznowienie postępowania w oparciu o art.145 §1 pkt.2 i 5 kpa. Dyrektor Biura Organizacyjno - Prawnego Kadr i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego w C. ostateczną decyzją z dnia [...].05.1990r odmówił bowiem wznowienia postępowania wskazując, że decyzja z dnia [...].12.1989r. nie dotyczy praw ani obowiązków A. U. Pogląd ten nie zasługuje zdaniem sądu na akceptację , a rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Stosownie do treści art.149 kpa katalog rozstrzygnięć w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, ogranicza się do wydania decyzji o wznowieniu postępowania lub decyzji o odmowie jego wznowienia (obecnie postanowienia) . Wymienione postępowanie może także zostać umorzone, pod warunkiem, że zaistnieją przesłanki uzasadniające pogląd, że stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105§1 kpa. Zgodnie natomiast z treścią 138 §1 pkt.1, 2 i 3 kpa. organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania –utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie I instancji w całości albo w części, albo -umarza postępowanie odwoławcze. W wyroku z dnia 30.06.2011r. II OSK 1158/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie jest wyłączone stosowanie w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania art. 105 § 1 i 2 k.p.a. – to znaczy, że możliwe jest umorzenie postępowania, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 585). Jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania może być jego wszczęcie na wniosek podmiotu, który nie posiadał w sprawie interesu prawnego. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Organ I instancji odmówił E. U. i A. U. wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Dyrektora Wydziału do Spraw Wyznań Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...].12.1989r., w związku z powyższym postępowanie wznowieniowe się nie toczyło a więc nie zaistniała podstawa do jego umorzenia. Brak jest także podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż żądanie wznowienia postępowania sformułowane przez skarżących w oparciu o treść art.145 §1 pkt. 1 i 2 kpa , zostało wcześniej rozstrzygnięte wspomnianą wyżej decyzją wydaną w dniu [...].05.1990r. w wyniku rozpoznania wniosku poprzednika prawnego skarżących A. U., o wznowienie postępowania w oparciu o art.145 §1 pkt.2 i 5 kpa. Podkreślić wypada, że celem wydania decyzji administracyjnej jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. Cel ten , z przyczyn różnego rodzaju nie zawsze może być osiągnięty . Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji, stanowiąc zakończenie sprawy " w inny sposób" w rozumieniu art.104§1 kpa. Bezprzedmiotowość o, której mowa w treści art.105§1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Zaznaczyć także należy, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art.149 kpa stwarza, co do okoliczności objętych orzeczeniem walor powagi rzeczy osądzonej - res iudicata. Skutkiem takim nie jest objęte orzeczenie umarzające postępowanie. Jeśli uznać, że ostateczna decyzja Dyrektora Biura Organizacyjno - Prawnego Kadr i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...].05.1990r odmawiająca wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].12.1989r. z tej przyczyny , że decyzja ta nie dotyczy praw ani obowiązków A. U. , zamyka drogę do rozpoznania wniosku skarżących sformułowanego na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 i 2 kpa, to podstawą takiego wniosku jest objęcie kwestii, że ani A. U. ani jego następcy prawni nie mają interesu prawnego do zainicjowania postępowania wznowieniowego, powagą rzeczy osądzonej . Okoliczność ta nie prowadzi do wniosku, że zainicjowane przez skarżących postępowanie jest bezprzedmiotowe lecz, że przesądzona została kwestia ich legitymacji do bycia stroną w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Wydziału do Spraw Wyznań Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...].12.1989r. Tym samym uznać należy, że zaskarżona decyzja uchybia treści art.105§1 w zw. z art. 138 §1kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni powyższe uwagi. Mając wskazane okoliczności na uwadze, na podstawie art. 145§ 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.