I SA/Wa 1622/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. Stan faktyczny 1. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa reformująca), decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez [...] - miasto na prawach powiatu, prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę powiatową - ul. [...], położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha. 2. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] uchylił decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w uzasadnieniu wskazując na konieczność wyjaśnienia kwestii władania publicznoprawnego. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2448/10 oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. 4. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez [...] – miasto na prawach powiatu, własności części nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. 5. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Minister wskazał, że powołany art. 73 ust. 1 ustawy reformującej ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...] ([...]) wynika, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 § 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta stała się drogą powiatową. W dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz pisma Zarządu Dróg i Transportu w [..] z [...] listopada 2009 r., wskazującego, że do połowy lat dziewięćdziesiątych [...]. Na działce nr [...] znajdowały się [...]. Po zlikwidowaniu [...] w polowie lat dziewięćdziesiątych, w związku z przebudową ulicy [...], cały teren [...], w tym działka nr [...], utrzymywany był jako pobocze drogi, bezspornie wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. wskazał, iż samo powołanie się przez organ I instancji na treść pisma dołączonego do akt sprawy nie jest wystarczający na potwierdzenie wykonywanego władztwa. Sąd wskazał na konieczność zgromadzenia dowodów potwierdzających wykonywanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Zarząd Dróg i Transportu w [....] wskazał, iż sporna nieruchomość znajdowała się we władaniu Gminy Miasto [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. - polegającym na remontach i bieżących naprawach nawierzchni drogi oraz pracach porządkowych. Dodatkowo do w/w pisma załączono metrykę ul. [...] zgodnie z którą na spornej nieruchomości znajdowało się [...]. Zgodnie z protokołem z rozprawy i oględzin przeprowadzonych z dnia [..] maja 2012 r. obecnie na spornej nieruchomości znajduje się [...]. Zgodnie natomiast z zeznaniami świadków A. S., S. K. i I. B. oraz zeznaniami stron postępowania A. P., E. B. i A. M. - na przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. nie były prowadzone żadne czynności porządkowe związane z utrzymaniem porządku i modernizacją. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ wojewódzki - wobec przeprowadzenia rozprawy administracyjnej - wyczerpał możliwość wyjaśnienia i udokumentowania władztwa publicznoprawnego. Powyższe zeznania potwierdzają brak spełnienia przesłanki władania publicznoprawnego nad sporną nieruchomością zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się natomiast do kwestii przeprowadzonej rozprawy, w niniejszej sprawie, mając na uwadze treść pisma z dnia [...] stycznia 2012 r. zgodnie z którym Zarząd Dróg i Transportu w [...] nie jest w stanie przedłożyć odpowiednich dokumentów dotyczących władania - nie zachodziła konieczność wezwania w/w jednostki organizacyjnej. II.Zarzuty skargi i stanowisko organu 1. Gmina [...] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 73 ustawy reformującej. Zdaniem Gminy wbrew stanowisku organów I i II instancji, przedmiotowa część nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Powyższy fakt potwierdzają liczne pisma Zarządu Dróg i Transportu w [...] w tym pismo z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...], z którego wynika, iż "ulica [...] w obecnym istniejącym profilu istniała już przed [...]. W okresie [..]. Na przełomie [..]." Istniejąca już przed [...] ul. [...], w skład której wchodzi przedmiotowa działka, co potwierdzają organy I i II instancji, pozostawała niewątpliwie we władaniu publicznoprawnym. Ponadto zauważyć, iż wymóg przedstawienia przez zarządcę drogi dokumentów potwierdzających władanie drogą uniemożliwi regulację stanu prawnego nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy reformującej - dokumentacja związana z utrzymaniem dróg i inwestycjami drogowymi posiada kategorię archiwalną [..]. Biorąc pod uwagę fakt, że od daty granicznej, tj. 31 grudnia 1998 r. upłynęło ponad 15 lat, wymóg przedstawienia dokumentów, których podmiot publicznoprawny nie ma obowiązku przechowywać, jest właściwie niewykonalny. W tej sytuacji trudno przypuszczać, by ustawodawca, który wprowadzając regulację art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), miał na celu "szybkie uregulowanie stanu prawnego dróg, a właściwie uzgodnienie stanu prawnego ze stanem faktycznym" (wyrok TK z 14.03.2000 r., sygn. akt P 5/99), postawił przed zarządcą drogi wymagania niemożliwe do spełnienia z powodu upływu czasu. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej Ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem obu decyzji. Nie jest bowiem istotą sprawy ustalanie czy dokładnie w dniu 31 grudnia 1998 r. zarządca drogi czy zarząd drogi dokonywał konkretnych czynności na zajętej nieruchomości. Jak wskazał Sąd w wiążącym w sprawie wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. - udokumentowane władztwa publicznoprawnego winno opierać się na konkretnych faktach, zdarzeniach i okolicznościach wskazujących na czym ono polega. Zaś potwierdzeniem tego władztwa mogą być odpowiednie umowy, rachunki i faktury, oświadczenie zarządcy drogi oraz zeznania świadków. 3. Władztwo publicznoprawne nad pasem drogi publicznej oznacza na tle art. 73 ustawy reformującej wykazanie, że w sensie pozytywnym zarządca drogi wykonywał swoje uprawnienia do dnia 31 grudnia 1998 r. a nie dokładnie w dniu 31 grudnia 1998 r. Natomiast z zeznań świadków A. S., S. K. i I. B. oraz zeznań stron postępowania A. P., E. B. i A. M. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. nie były prowadzone żadne czynności porządkowe związane z utrzymaniem porządku i modernizacją. Jednakże wartość dowodowa takich zeznań jest niezwykle wątpliwa i oparcie na nich decyzji odmownej podważa w ogóle istotę regulacji zawartej w art. 73 ustawy reformującej, bo z doświadczenia życiowego można stwierdzić że w tym dniu na większości dróg nie były prowadzone jakiekolwiek działania związane z utrzymaniem czy remontem dróg. 4. W przedmiotowej sprawie w ogóle kwestia władztwa nie została wyjaśniona w zakresie wskazanym w wiążącym w sprawie wyroku WSA. Obowiązkiem organów było szczegółowe odniesienie się do treści pisma Zarządu Dróg i Transportu w [..] z dnia [...] stycznia 2012 r. jak również, w razie wątpliwości, wezwanie pracowników tej jednostki w celu złożenia dodatkowych wyjaśnień. Oparcie się wyłącznie na oświadczeniach świadków i właścicieli nie mających żadnej wiedzy o działalności zarządcy drogi jest niewystarczające. Wykonywanie uprawnień zarządcy drogi, które muszą być wyjaśnione to jakiekolwiek działania porządkowe, organizacji ruchu itp. Wyłączenie władztwa istniejącego pasa drogowego mogło nastąpić przez zajęcie przez osoby trzecie pasa drogowego, jednakże ta okoliczność w sprawie nie została zbadana. Tym samym zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 153 Ppsa, art. 7, art. 77 § 1 art. 80, art. 90 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ bez wystarczających ustaleń doprowadziło do odmowy zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy reformującej. 5. W ponownym postępowaniu organ przeprowadzi niezbędne postępowanie w celu ustalenia kwestii władztwa na przestrzeni okresu poprzedzającego dzień 31 grudnia 1998 r. W tym celu przesłucha dodatkowo strony i świadków na tę okoliczność, przy czym należy przesłuchać również osoby zajmujące się utrzymaniem dróg publicznych w [..] w tamtym okresie, w celu ustalenia czy w odniesieniu do spornych działek – jako zajętych pod drogę publiczną - nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez osoby trzecie i wyłączenie z użytkowania jako pasa drogowego. Warto również rozważyć pozyskanie zdjęć lotniczych z lat 80 i 90 ubiegłego wieku w celu ustalenia, czy takie władztwo istniało czy też było wyłączone. Z przedstawionych powyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.