I SA/Wa 1623/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie asesor WSA Iwona Kosińska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji placówki oświatowo-wychowawczej. 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Przewodniczącego Rady Powiatu K. utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji przez Powiat w K. Domu Wczasów [...] w M. przy ul. [...] z dniem [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister Edukacji Narodowej i Sportu przedstawił następujący stan sprawy: [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. wydał negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji przez Powiat w K. Domu Wczasów [...] w M. przy ul. [...] z dniem [...] sierpnia 2005 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, że Dom Wczasów [...] w M. jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży fizycznie słabych, wymagających poprawy stanu zdrowia, z terenów zagrożonych ekologicznie. Na terenie województwa [...] znajdują się jedynie trzy placówki tego typu. Od kilku lat obserwuje się wzrost zainteresowania placówką. Organ podkreślił, że placówka dysponuje dobrymi warunkami do realizacji swoich statutowych zadań. Kwalifikacje kadry pedagogicznej gwarantują wysoki poziom pracy opiekuńczo - wychowawczej z dziećmi. Nauczyciele placówki realizują autorskie programy nauczania. Działalność innowacyjna placówki ma na celu kształtowanie postaw społecznych, ekologicznych i zdrowotnych jej wychowanków. W ocenie Kuratora nie wzięto ponadto pod uwagę sytuacji pracowników, którzy po likwidacji placówki pozostaną bez pracy. Zażalenie na powyższe postanowienie [...] Kuratora Oświaty wniósł Przewodniczący Rady Powiatu w K. podnosząc, że likwidacja placówki w zasadzie będzie polegać na przekształceniu jej w placówkę niepubliczną. Stwierdził ponadto, że postanowienie wydane zostało przedwcześnie i z naruszeniem prawa. Organ pierwszej instancji przekazując zażalenie Ministrowi Edukacji Narodowej i Sportu podniósł, że zamiar zlikwidowania Domu Wczasów [...] nie może być podyktowany jedynie względami ekonomicznymi związanymi z rosnącymi kosztami utrzymania placówki. Wskazał ponadto, że w dniu 8 marca 2005 r. skierował pismo do Przewodniczącego Rady Powiatu w K. w celu uzyskania dodatkowych informacji o losach zawodowych nauczycieli po zlikwidowaniu placówki. Nie wpłynęła do niego jednakże żadna informacja na ten temat od Przewodniczącego. Organ drugiej instancji podzielił argumenty [...] Kuratora Oświaty i nie znalazł podstaw do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Minister Edukacji Narodowej i Sportu stwierdził, że likwidacja Domu Wczasów [...] w M. jest nieuzasadniona. Zdaniem organu argumenty natury ekonomicznej nie mogą być jedyną, racjonalną przesłanką zamiaru likwidacji tej placówki. Organ podkreślił, że z placówki korzystają dzieci z całej Polski, zaś jej likwidacja ograniczy powszechny dostęp dzieci i młodzieży do tego typu placówki, która realizuje szczególne zadania edukacyjne, wychowawcze i opiekuńcze. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.. W obszernym uzasadnieniu skargi zarzucono m.in. nieprawdziwość dokonanych przez [...] Kuratora Oświaty ustaleń dotyczących sytuacji pracowników, którzy po likwidacji placówki pozostaną bez pracy. Zaznaczono, że w zażaleniu wskazano, iż będzie utworzona nowa placówka - niepubliczna, która realizować będzie zadania statutowe placówki objętej zamiarem likwidacji, działająca na bazie kadry pedagogicznej i personelu obsługującego Dom Wczasów [...] oraz, że kwestia zatrudnienia nauczycieli i personelu Domu Wczasów [...] w nowej placówce będzie stanowiła warunek przetargu zmierzającego do wyłonienia oferenta występującego z najkorzystniejszą koncepcją funkcjonowania nowej placówki. Za niezgodne ze stanem faktycznym uznano stwierdzenie organu o narastającym od kilku lat zainteresowaniem w korzystaniu z placówki. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono ponadto daleko idącą uznaniowość, wykraczającą poza granice dopuszczalnego uznania administracyjnego oraz rażące naruszenie przepisów proceduralnych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiono, że organ drugiej instancji rozpatrując zażalenie opierał się jedynie na informacjach przekazywanych przez [...] Kuratora Oświaty w piśmie z dnia 30 marca 2005 r., nie zaś na dokumentach - aktach dotyczących niniejszej sprawy. Jako rażące naruszenie prawa uznano wydanie przez [...] Kuratora Oświaty (i zaaprobowanie przez organ drugiej instancji takiego stanu rzeczy) postanowienia bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się w trybie art. 10 kpa, w sytuacji gdy sam organ skierował do strony żądanie złożenia wyjaśnień niezbędnych do należytego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 10 kpa - zdaniem strony skarżącej - [...] Kurator Oświaty miał obowiązek umożliwić wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów oraz zgłoszonego żądania. Zaznaczono ponadto, że Minister Edukacji Narodowej i Sportu w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie rozważył zarzutów zawartych w zażaleniu, brak bowiem w nim jest jakichkolwiek odniesień czy to aprobujących, czy też odrzucających zarzuty strony. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że wniesiona została przez podmiot nieuprawniony. Zdaniem organu stosownie do przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi był starosta, a nie przewodniczący rady powiatu. Jednocześnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wniesiono o jej oddalenie. Podkreślono uznaniowy charakter opinii kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkół/placówek publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Powołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2002 r., K 29/00, OTKA-A2002/3/30. Podniesiono ponadto, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. W przypadku likwidacji placówki publicznej organ prowadzący jest zobowiązany do zapewnienia jej wychowankom warunków pobytu w innej placówce tego samego typu. Zaznaczono, że z akt sprawy wynika, iż organ prowadzący zamierza zapewnić warunki pobytu wychowankom likwidowanej placówki w placówce niepublicznej, która ma powstać na bazie Domu Wczasów [...] w M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie podnieść należy, że wniosek Ministra Edukacji Narodowej i Sportu o odrzucenie skargi - jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony - jest bezzasadny. Faktem jest, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) starosta kieruje bieżącymi sprawami powiatu i reprezentuje powiat na zewnątrz. Powołana ustawa o samorządzie powiatowym nie wyklucza jednakże możliwości udzielenia przez starostę upoważnienia do działania w określonych sprawach przewodniczącemu rady powiatu (w tym do reprezentowania powiatu w postępowaniu sądowoadministracyjnym). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że Starosta Powiatu K. udzielił stosownego upoważnienia Przewodniczącemu Rady Powiatu w K.. Zdaniem sądu skarga Powiatu K. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2005 r. wniesiona została przez podmiot uprawniony. Przedmiotowa skarga - choć nie ze wszystkich powodów podniesionych przez stronę skarżącą - jest uzasadniona, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2005 r., jak i postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2005 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie miały miejsce - mające wpływ na wynika sprawy - uchybienia proceduralne. Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy administracji obowiązane są ponadto prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa). W postępowaniu administracyjnym wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia powinno zatem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że [...] Kurator Oświaty w dniu [...] marca 2005 r. - przed wydaniem postanowienia (opinii) - zwrócił się do Przewodniczącego Rady Powiatu w K. o dodatkowe informacje dotyczące losów zawodowych nauczycieli po zlikwidowaniu placówki. Uznano więc, że niniejsze informacje są konieczne dla należytego wyjaśnienia sprawy i wydania właściwej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji placówki. Następnie, nieczekając na niniejsze wyjaśnienia, wydane zostało postanowienie (opinia) z dnia [...] marca 2005 r., w którym jako jedną z przesłanek uzasadniających negatywną opinię podniesiono m.in. fakt niewzięcia pod uwagę sytuacji pracowników, którzy po likwidacji placówki pozostaną bez pracy. Przedmiotowe postanowienie utrzymane zostało w mocy postanowieniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2005 r. W ocenie sądu w sprawie naruszone zostały wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu skoro wystąpiono o dodatkowe wyjaśnienia - rozstrzygnięcie powinno zapaść dopiero po ich uzyskaniu. Przewodniczący Rady Powiatu w K. powinien zaś mieć możliwość wypowiedzenia się w niniejszej kwestii. Faktem jest, że zgodnie z art. 77 b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu powiatu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 2. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wniosek Przewodniczącego Rady Powiatu w K. o wydanie opinii wpłynął do Kancelarii Kuratorium Oświaty w S. w dniu 1 marca 2005 r. Określony w art. 77 b ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym termin upływał zatem w dniu 15 marca 2005 r. Obawa przed zarzutem bezczynności w przypadku niewydania opinii we wskazanym czternastodniowym terminie nie stanowi jednakże - w ocenie sądu - wystarczającej przesłanki usprawiedliwiającej wydanie rozstrzygnięcia bez uzyskania wyjaśnień, o które wcześniej zwrócono się do strony. Nadmienić należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma [...] Kuratora Oświaty z dnia 30 marca 2005 r. wynika, iż zapytanie o losy kadry pedagogicznej wysłane zostało do Przewodniczącego Rady Powiatu w K. telefaksem oraz pocztą. Organ mógł zatem podjąć stosowne kroki celem uzyskania koniecznych wyjaśnień tą samą drogą (telefaksem) jeszcze przed upływem wskazanego wyżej terminu. Podkreślić ponadto trzeba, że zgodnie z art. 107 § 3 kpa decyzja (postanowienie) powinna być należycie uzasadniona. Powołany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Edukacji Narodowej i Sportu ograniczył się w zasadzie do wskazania przebiegu sprawy i przytoczenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji. Organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Ponadto jedynie w dwóch krótkich zdaniach wskazał, że w piśmie z dnia 30 marca 2005 r. [...] Kurator Oświaty poinformował, że dniu 8 marca 2005 r. skierował pismo do Przewodniczącego Rady Powiatu w K. w celu uzyskania dodatkowych informacji o losach nauczycieli po zlikwidowaniu placówki oraz że nie wpłynęła od Przewodniczącego żadna informacja na ten temat. Zaznaczyć trzeba, że pisma z dnia 8 marca 2005 r. brak jest w aktach administracyjnych sprawy przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wspomniano o nim - jak wyżej wskazano - w zaskarżonym postanowieniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Powołuje się na nie również [...] Kurator Oświaty w piśmie z dnia 30 marca 2005 r., przy którym przekazane zostało zażalenie Przewodniczącego Rady Powiatu w K.. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.