I SA/Wa 1625/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi E. M. i A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania E. i A. M. (dalej powoływani jako skarżący) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 roku, znak: [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Ś., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność skarżących (pkt 1 decyzji) oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości A zł (pkt 2 decyzji), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 roku w części dot. ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, tj. w punkcie 2 i orzekł o przyznaniu na rzecz skarżących odszkodowania za dokonane wywłaszczenie prawa własności ww. nieruchomości określonej w kwocie B zł, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W zaskarżonej decyzji Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] października 2003 roku znak: [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi krajowej - obwodnicy miasta Ś. w ciągu drogi krajowej nr [...], obejmującą m. in. nieruchomość skarżących. W dniu [...] sierpnia 2005 roku Wojewoda [...] wydał decyzję znak: [...] w sprawie wywłaszczenia ww. nieruchomości i ustalenia z tego tytułu odszkodowania. Od decyzji powyższej odwołanie złożył pełnomocnik właścicieli. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2006 roku uchylił decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2007 roku, znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa opisanej powyżej nieruchomości. Za dokonane wywłaszczenie ustalone zostało odszkodowanie w kwocie A zł (pkt 2 decyzji). W punkcie trzecim decyzji organ pierwszej instancji zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu będzie podlegała wykonaniu. Od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2007 roku do Ministra Budownictwa odwołanie wnieśli skarżący, żądając ustalenia odszkodowania na kwotę C zł i wskazując na nieprawidłowe określenie wartości odszkodowania. Minister Infrastruktury uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdził, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 roku. Jak wynika z akt sprawy oferta z dnia 25 listopada 2003 roku skierowana przez przedstawiciela Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, doręczona w dniu 27 listopada 2003 roku, nie została przyjęta przez właściciela, a zatem wypełniony został warunek dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Wnioskiem z dnia 8 marca 2004 roku przedstawiciel Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a zawiadomieniem z dnia 17 marca 2004 roku Wojewoda [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działek stanowiących własność skarżących. W dniu 4 listopada 2006 roku miała miejsce rozprawa administracyjna z udziałem skarżących oraz przedstawicieli inwestora. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Dla potrzeb niniejszego postępowania został sporządzony w dniu 26 września 2006 roku na zlecenie Wojewody [...] operat szacunkowy, w którym wartość wywłaszczonej nieruchomości określona została na kwotę A zł. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wobec upływu dwunastomiesięcznego terminu od daty sporządzenia ww. operatu został on zaktualizowany przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 17 kwietnia 2008 roku. Aktualna wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę B zł i w tej wysokości zostało przyznane odszkodowanie. W sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania opracowaniu rzeczoznawca wyjaśnił, iż na lokalnym rynku odnotowano transakcje dotyczące gruntów nabywanych na cele komunikacyjne, jednak wśród nich nie ma transakcji nieruchomościami gruntowymi podobnymi pod względem nasadzeń. Wobec powyższego biegły - stosowanie do wskazań zawartych w art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami - odrębnie wycenił wartość gruntu i odrębnie wartość nakładów. Wartość gruntu określona została podejściem porównawczym metodą porównywania parami. Rzeczoznawca do porównania przyjął trzy transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi wybrane spośród nieruchomości niezabudowanych położonych w rejonie o podobnym przeznaczeniu. Wartość nakładów na gruncie została określona w podejściu kosztowym metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Określając rodzaj i wielość nasadzeń na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej rzeczoznawca oparł się na ustaleniach rzeczoznawców dokonanych przy sporządzaniu poprzednich operatów w sprawie. Dodatkowo wobec rozbieżności w ww. ustaleniach przyjął wartości korzystniejsze dla wywłaszczanego właściciela. W odwołaniu pełnomocnik stron, zarzucając autorowi ww. operatu błędy w ustaleniu ilości nasadzeń, wskazał, iż nasadzenia na spornym gruncie kształtowały się następująco: wiśnie [...] sztuk, czereśnie [...] sztuk, porzeczka [...] sztuk, truskawka [...] sztuk. Natomiast w żadnym z operatów sporządzanych dla potrzeb niniejszego postępowania nie ma wyszczególnionych drzew czereśni. Ponadto w protokole z wizji lokalnej rzeczoznawcy działającego na zlecenie właściciela (operat z dnia 24 lipca 2003 roku karta 106 akt organu pierwszej instancji) brak jest wzmianki o drzewach czereśni. Ustalenia w zakresie pozostałych nasadzeń są następujące: porzeczki [...] sztuk, wiśnie [...] sztuk, truskawki [...] sztuk. Najistotniejszą kwestią jest zaś to, iż ów protokół został podpisany przez skarżących i nie kwestionowali oni braku wzmianki o drzewach czereśniowych. Wobec powyższego zasadnie w operacie z dnia 17 kwietnia 2008 roku nie wycenione zostały drzewa czereśni. Natomiast przyjęcie przez rzeczoznawcę najkorzystniejszych dla właściciela ilości nasadzeń wydaje się być słuszne. Stosownie do art. 156 ust. 6 ugn przy określaniu wartości plantacji kultur wieloletnich szacuje się koszty założenia plantacji i jej pielęgnacji do czasu pierwszych zbiorów oraz wartość utraconych pożytków w okresie od dnia wywłaszczenia do dnia zakończenia pełnego plonowania. Sumę kosztów i wartość utraconych pożytków zmniejsza się o sumę rocznych odpisów amortyzacyjnych, wynikającą z okresu wykorzystania plantacji od pierwszego roku plonowania do dnia wywłaszczenia. Powyższy przepis został uwzględniony przez rzeczoznawcę majątkowego, który przy szacowaniu wartości nasadzeń obok wartości bieżącej roślin sadowniczych wziął pod uwagę wartość utraconych korzyści z tych roślin (strona 7 operatu z dnia 26 września 2006 roku). Skarżący nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podnieśli, iż odwołanie wnieśli skarżący, żądając ustalenia odszkodowania na kwotę C zł. W opinii skarżących operat sporządzony dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego zawiera błędy. W ocenie skarżących bezpodstawnie przy wycenie pominięto [...] sztuk drzew czereśniowych, zawyżono ilości drzew wiśni i krzewów porzeczki oraz przyjęcie zbyt niskiej oceny bonitacyjnej nasadzeń na nieruchomości. Ponadto przedstawili wyliczenie kwoty odszkodowania za pozbawienie odwołujących uzyskiwania pożytków przez 4 lata. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Sąd administracyjny dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej powoływana jako "ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Dokonując w tych graniach oceny prawnej Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona. 2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana w trybie powołanej ustawy o zasadach i trybie przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych (obecnie w zakresie dróg publicznych). Jest to szczególna epizodyczna ustawa, która w pierwotnej wersji miała obowiązywać do końca 2006 r. i jej celem było zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast aż do 2010 r. – jako mówi uzasadnienie rządowego projektu tej ustawy. Dokonując interpretacji przepisów tej ustawy trzeba mieć na uwadze cel tej specjalnej ustawy. Ze względu zatem na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. Ustawodawca korzysta w tym zakresie z szerokiej swobody, ograniczonej jedynie zasadami konstytucyjnymi (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. K 23/05). 3. W tym kontekście, w sytuacji kiedy niezbędność nieruchomości pod budowę drogi krajowej wynika z decyzji lokalizacyjnej, prawidłowe przeprowadzenie rokowań przedwywłaszczeniowych (oferta pisemna), kompletny wniosek wywłaszczeniowy oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu 23 marca 2005 r. oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w trakcie postępowania wyczerpują konieczne elementy procedury wywłaszczania. Natomiast decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 119 ust. 1 ugn. Zresztą również skarżący nie kwestionuje samej legalności wywłaszczenia. 4. Jednak przyśpieszenie procedury wywłaszczeniowej nie może doprowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa wywłaszczanych właścicieli do słusznego odszkodowania. Ochrona praw strony znajduje właśnie wyraz w zagwarantowaniu stronie słusznego odszkodowania. Dlatego w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma ocena zaskarżonej decyzji przez pryzmat klauzuli wywłaszczeniowej wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącej, iż nieruchomość może być wywłaszczona wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub ujmując szerzej, takie które pozwoli wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko poprzez sposób obliczania jego wysokości, ale również przez tryb wypłacania (por. orzeczenie z 19 czerwca 1990 r., K. 2/90, OTK w 1990 r., poz. 3). 5. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda zlecił wykonanie operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawcy majątkowemu T. S. Operat szacunkowy przedmiotowych działek gruntu został sporządzony – według stanu nieruchomości na dzień 6 października 2003 r. - m.in. w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przy czym Minister Infrastruktury - stosownie do treści art. 156 ust. 3 ugn zlecił aktualizację operatu z uwagi na upływ ponad 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia. Podstawą określenia wysokości odszkodowania była aktualizacja operatu sporządzona w dniu 17 kwietnia 2008 r. 6. Z operatu wynika, że rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej – obwodnicy miasta Ś. i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, a ponieważ takiej decyzji jeszcze nie wydano, to rzeczoznawca przyjął ceny aktualne – z dnia sporządzenia operatu szacunkowego tj. 17 kwietnia 2008 r. 7. Zgodnie z § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Tak więc wartość nieruchomości została określona w podejściu porównawczym metodą porównania parami. Rzeczoznawca do porównań przyjął 3 transakcje, które miały miejsce w 2007 r. a ich przedmiotem były nieruchomości o podobnych atrybutach jak wywłaszczone działki. Brak jest, zdaniem Sądu jakichkolwiek podstaw do kwestionowania, iż nie są to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. 8. Podstawowe zarzuty skarżących dotyczą jednak nieprawidłowości co do określenia wartości nasadzeń. Rzeczoznawca wartość nakładów wycenił w podejściu kosztowym metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową – zgodnie z dyspozycją art. 135 ust. 6 ugn oraz § 20-24 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tym zakresie zarówno Wojewoda przeprowadził niezwykle wszechstronne postępowanie wyjaśniające, które dodatkowo w sposób jednoznacznie przekonujący potwierdził Minister. Kwestie spornej ilości wiśni i porzeczek została rozstrzygnięta na przez pryzmat zasady słusznego odszkodowania, przyjmując największą ilość wskazaną w opisach stanu nieruchomości zawartych w operatach wykonanych przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. Przyjęcie mniejszej ilości tych nasadzeń oznaczałoby niższe automatycznie niższe odszkodowanie – dlatego wątpliwości zostały słusznie rozstrzygnięte na korzyść skarżących. 9. Odnośnie pominięcia drzew czereśni, to osoba czyniąca nakłady na nieruchomości w trakcie postępowania lokalizacyjnego musi mieć świadomość, że tylko ewidentne udowodnienie przez nich że ulepszyli nieruchomość w ściśle określonej dacie – w tym przypadku przed 6 października 2003 r. daje prawo do zwiększenia wysokości odszkodowania. Operaty szacunkowe z dnia 17 marca 2003 r., (autorstwa M. C.), z dnia 24 lipca 2003 r. (autorstwa W. F. wykonany na zlecenie skarżących) jednoznacznie wskazują na brak drzew czereśni. Wojewoda [...] wzywał skarżących do podania danych osób mogących zeznać, iż drzewa zostały posadzone przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej, jednak skarżący nie przedstawili tych informacji. W związku z tym stan nieruchomość został przyjęty na podstawie opisów zawartych w operatach szacunkowych. 10. Zarzuty co do konieczności ponoszenia nakładów na nieruchomość i uiszczania podatków nie mają żadnego znaczenia dla ustalenia wysokości, odszkodowania ponieważ wysokość odszkodowania odpowiada wartości nieruchomości i nie uwzględnia się z wyjątkiem art. 135 ugn dodatkowych czynników. 11. Zatem podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy uznać za chybione. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.