I SA/Wa 1626/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 2016 r. [...], po rozpatrzeniu dowołania Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2012 r. o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] własności nieruchomości położonej w [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, jako zajętej pod drogę publiczną, kategorii powiatowej – ul. [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z [...] marca 2010 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], jako zajętej pod drogę publiczną ul. [...]. Właścicielami powyższej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. byli małżonkowie J. i P. S. Praw własności wyżej wymienionych ujawnione jest w dziale II prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Ulica [...] w [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...][...] [...] (Dz.U. Nr 35 poz. 179) zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Z uwagi na niewymienienie jej w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) stała się ona, z mocy art. 103 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Na potwierdzenie zajęcia nieruchomości pasem drogowym Prezydent Miasta [...] przedkładał wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów z 2010 r., kopie fragmentu operatu geodezyjnego z liniami rozgraniczającymi ulice wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., a także oświadczenie (zatytułowane "zaświadczenie") z [...] stycznia 2010 r. , zastępcy dyrektora ds. inwestycji Zarządu Dróg i Transportu w [...] stwierdzające, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka była zajęta pod drogę publiczną. Inicjator postępowania nie przedłożył natomiast mapy dla celów prawnych przedmiotowej nieruchomości ani metryki drogi, gdyż dokumentów takich nie posiadał, o czym poinformował Wojewodę (w odpowiedzi na jego wezwania) Zarząd Dróg i Transportu w [...] w piśmie z [...] sierpnia 2011r. Miasto nie dysponowało także dokumentami potwierdzającymi władanie nieruchomością, z uwagi na upływ pięcioletniego okresu ich przechowywania, natomiast owo władanie dowodziło złożonymi w tym względzie oświadczeniami p.o. z-cy dyrektora ds. utrzymania dróg Zarządu Dróg i Transportu w [...] oraz p.o. dyrektora Zarządu Dróg i Transportu, wedle których ulica ta jako droga publiczna została objęta całorocznym utrzymaniem. Współwłaścicielka nieruchomości natomiast oświadczała, że nieruchomość od chwili zakupu (w 1982 r.) użytkowana była jako teren zielony - skwerek przed domem i miasto nie dokonywało na niej żadnych prac porządkowych, gdyż sama o ten teren dbała. Powyższe stanowisko potwierdzali jej sąsiedzi, składając pod oświadczeniem J. S. swoje podpisy. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2012 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r, odmówił stwierdzenia nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] własności ww. nieruchomości, jako zajętej drogą publiczną. Zdaniem Wojewody w sprawie nie została spełniona jedna z trzech obligatoryjnych przesłanek wymienionych ar. 73 ust. 1 powołanej ustawy warunkujących przejęcie własności nieruchomości, odnosząca się do władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ wskazywał na wielokrotne występowanie do Zarządu Dróg i Transportu w [...] o przesłanie w tym zakresie stosownej dokumentacji, w odpowiedzi na które uzyskiwał jedynie od owego podmiotu oświadczenia o wykonywaniu czynności związanych z całorocznym utrzymywaniem dróg. Zwracał jednocześnie uwagę (w kontekście stanowiska prezentowanego w toku postępowania przez Prezydenta Miasta [...], iż to na organie ciąży obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego), że wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek, nie oznacza, że strona jest biernym uczestnikiem postępowania. Wskazywał przy tym na możliwość wskazania przez miasto świadków, którzy potwierdzili by okoliczności przedstawiane we wniosku. W krańcowej części uzasadnienia podkreśl natomiast obowiązek ścisłego stosowania przepisu art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające [...], z uwagi na wywłaszczeniowy jego charakter, co powoduje, że oceniając spełnienie wymienionych w nim przesłanek nie można opierać się na domniemaniu. Od decyzji tej Miasto [...] wniosło odwołanie podnosząc, iż wobec rozbieżnego stanowiska stron w sprawie winny być przeprowadzone dodatkowe dowody. W następstwie rozpoznania powyższego dowołania Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z [...] sierpnia 2016 r., utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy, podzielając jego argumentację o braku wykazaniu publicznoprawnego władania nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r., co wykluczało stwierdzenia przejęcia własności nieruchomości w trybie art. 73 powołanej ustawy. W kontekście podnoszonych w odwołaniu argumentów, Minister zwracał uwagę, że wobec braku wskazania przez Miasto [...] jakichkolwiek dowodów, w tym osób, które mogłyby być przesłuchane w charakterze świadka, wyczerpane zostały możliwości wyjaśnienia i udokumentowania władztwa publicznego przedmiotową nieruchomością. Na powyższą decyzję Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc w niej, że wbrew stanowisku organów spełnione w sprawie zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uzasadniające wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Miasto. Zdaniem strony skarżącej nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...]zajęta była w dacie 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną (ul. [...]) i pozostawała wówczas w faktycznym władaniu publicznoprawnym, co potwierdzają m.in. znajdujące się w aktach pisma Zarządu Dróg i Transportu w [...] z [...] sierpnia 2010 r. i [...] stycznia 2010 r. Miasto zwracało przy tym uwagę, że nieruchomość jest w pełni uzbrojona w media, przebiegają przez nią sieci energetyczna, telekomunikacyjna oraz wodociągowa. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) również w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów, kanalizacji, zaopatrzenia w energię elektryczną, należy do zada własnych gminy. Oznacza to, że wykonując te zadania jednostka samorządowa musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Władztwo to w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy potwierdza także załączona do skargi polisa z [...] stycznia 1996 r. ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w związku z prowadzoną działalnością w zakresie zarządzania drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowymi w [...]. Podtrzymało także podnoszony na etapie postępowania odwoławczego argument o pięcioletnim okresie przechowywania dokumentacji związanej z utrzymaniem dróg i inwestycjami drogowymi, co czyni niemożliwym spełnienie obecnie żądania jej przedłożenia. W oparciu o tak przedstawione stanowisko Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wnieśli także J. i P. S., którzy w piśmie procesowym z [...] stycznia 2017 r. podtrzymali podnoszoną w toku postępowania argumentację, sprowadzającą się do kwestionowania zarówno władania nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego, jak też zlokalizowanie na niej drogi, na dowód czego przedkładali zdjęcia nieruchomości obrazujące sposób jej zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna, gdyż odmowa stwierdzenia nabycia przez Miasto [...] z mocy prawa własności nieruchomości położonej w [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], jako zajętej pod drogę publiczną odpowiada prawu, aczkolwiek inne okoliczności o tym przesądzają niż podniesiono to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem owego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi zaliczonej następnie do jednej z kategorii dróg publicznych stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Przywołany przepis, jak zasadnie zauważał Minister Infrastruktury i Budownictwa (czego nie kwestionuje także strona skarżąca), określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r pod drogę mającą wówczas status drogi publicznej, władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W sprawie poza sporem pozostaje jedynie to, że ul. [...] w[...] stanowi drogę publiczną – pierwotnie wojewódzką, a od 1 stycznia 1999 r. powiatową, oraz że taki status miała ona przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nie jest również sporne, że działka nr [...] w ww. dacie stanowiła własność osób fizycznych. Okoliczności te nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w treści rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...][...] [...] (Dz.U. Nr 35 poz. 179), art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz treści prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Sporne natomiast pozostaje - choć nie zostało to wyrażone wprost w uzasadnieniu decyzji tak Ministra jak i Wojewody [...], ale jest podnoszone przez właścicieli gruntu - czy w odniesieniu do obszaru ww. działki w ogóle można mówić o zlokalizowaniu na nim pasa drogowego, a także – na czym z kolei skoncentrował się organy – czy jednostka samorządu terytorialnego wykonywała na nieruchomości czynności związane z zarządem drogi, świadczące o sprawowanym przez nią na dzień 31 grudnia 1998 r. władztwie faktycznym. Jako, że ta ostatnia kwestia może być rozpatrywana dopiero w sytuacji niespornego ustalenia, że na gruncie należącym do osób prywatnych na dzień 31 grudnia 1998 r. zlokalizowana była droga publiczna, podstawowe znaczenie w sprawie ma jednak to czy istotnie przedmiotowa nieruchomość ową drogą była wówczas zajęta. Godzi się więc zwrócić uwagę, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Tymczasem zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie potwierdza by tego rodzaju infrastruktura drogowa na działce nr [...] była posadowiona, a przez to - wbrew temu co twierdzi strona skarżąca - nie pozwala także na wyprowadzenie wniosku, że działka ta na dzień 31 grudnia 1998 r. wchodziła w skład pasa drogowego ul. [...]. Tak archiwalna jak i współczesna dokumentacja fotograficzna znajdująca się aktach wskazuje, że działka ta stanowi w istocie li tylko teren zielony oddzielający budynek mieszkalny posadowionym na działce nr [...], od ciągu pieszego zlokalizowanego w obszarze działki nr [...] biegnącego wzdłuż północnej krawędzi jezdni ul. [...]. Z kolei usytuowany na niej chodnik, ze względu na jego przebieg (od północno wschodniego rogu działki do południowej jej granicy – w jej części środkowej), nie pozostaje w jakimkolwiek funkcjonalnym związku z fragmentem drogi przeznaczonym do ruchu pojazdów (jezdnią). Szerokość tej działki porównywalna jest przy tym z łączną szerokością uwidocznionej na zdjęciach jezdni i przylegającego do niej ciągu pieszego, co dodatkowo czyni nieuprawnionym wnioskowanie, by mogła ona jako pas zielenie izolacyjnej stanowić element pasa drogowego. Powyższe ustalenia korespondują ze stanowiskiem prezentowanym przez właścicieli nieruchomości, którzy przez cały okres postępowania konsekwentnie utrzymywali, że przedmiotowa działka nigdy nie stanowiła drogi, ale wykorzystywana była przez nich jako przydomowy skwer. Jedynym natomiast dokumentem mającym obrazować jej zajęcie na ww. datę drogą publiczną jest przedłożony przez Zarząd Dróg i Transportu w [...] fragment operatu geodezyjno-prawnego, opracowany przez [...] sp. o.o. w [...]. Dokument ten nie ma jednak waloru dokumentu urzędowego, a co za tym idzie nie korzysta z przewidzianego w art. 76 § 1 k.p.a. domniemania zgodności z prawem tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zważywszy przy tym na fakt, że w oparciu o ten fragment operatu nie sposób ustalić jakimi przesłankami kierowano się wytyczając w przedłożonym fragmencie linie rozgraniczające drogi, ani dla jakich celów dokument ów został sporządzony nie mógł on być wystarczającym dowodem do uznania stanu zajętości nieruchomości drogą publiczną w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...]. Innych wiarygodnych dokumentów potwierdzających zajęcie, takich choćby jak przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnych i kartograficznego mapy dla celów prawnych czy metryki drogi, wnioskujące o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości Miasto nie przedłożyło. Jak zasadnie natomiast zauważały organy przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy. W konsekwencji winien być wykładany w sposób zawężający, a przesłanki w nim określone musza być wykazane w sposób niewątpliwy, co wyklucza ich domniemywanie. Skoro zatem stanu zajęcia nieruchomości drogą w taki sposób nie udokumentowano, to stwierdzenie nabycia jej własności z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego było niemożliwe. Zasadnie zatem Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia nabycia owego prawa, a Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał decyzję organu wojewódzkiego w mocy, aczkolwiek błędnie przy rozstrzyganiu sprawy organy skupiły się na rozważaniu kwestii istnienia publicznoprawnego władania gruntem. Ta bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy w sposób oczywisty traci na znaczeniu, gdyż byłaby istotna jedynie wówczas gdyby na nieruchomości stanowiącej własność prywatną droga publiczna - rozumiana jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych - w dacie 31 grudnia 1998 r. faktycznie została urządzona. W tej sytuacji zasadniczy przedmiot sporu pomiędzy Miastem a organami orzekającymi w sprawie, koncentrujący się na możliwości dokumentowania owego władania oświadczeniami podmiotów sprawujących zarząd drogą – której to możliwości Sąd co do zasady nie kwestionuje - ma w istocie charakter czysto akademicki, co czyni również bezprzedmiotowe obecne jego rozstrzyganie przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.