I SA/Wa 1627/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) po rozpatrzeniu odwołania R. C. (dalej:skarżący), od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] września 2017 r. znak [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat L., prawa własności nieruchomości, położonej w L. gm. W., obręb [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod ul [...] w L., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133,poz. 872 ze zm.)- dalej ustawa, decyzją Nr [...] z [...] września 2017 r. znak [...], stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat L., prawa własności nieruchomości, położonej w L. gm. W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod ul. [...] w L. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania skarżącego Minister Inwestycji i Rozwoju odwołując się do przesłanek art. 73 ust 1 ustawy uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Organ wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, lecz właścicielem tej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielonej z działki [...]) był R. C. i M. C. Organ wskazał, że na podstawie umowy darowizny z [...] lipca 2016 r. Rep A nr [...] aktualnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości są P. C. i P. C., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Organ podał także, że M. C. zmarła [...] września 2016 r., a spadek po niej w całości nabył R. C., zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] września 2016 r. Rep. A nr [...]. Organ wskazał następnie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną. Ustalono to na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 17 listopada 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg w województwach: [...],[...],[...],[...] i [...], droga nr [...] została zaliczona do dróg wojewódzkich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta stała się drogą powiatową ponieważ nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Organ wskazał, że powyższe ustalono także na podstawie mapy sytuacyjnej nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. P., przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego [...] lutego 2014 r. pod nr. [...] sporządzonej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym. Zdaniem organu świadczą o tym opisane w decyzji: oświadczenia byłych pracowników Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w W. z [...] sierpnia 2014 r. – M. N. i S. P., oświadczenie właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. z [...] sierpnia 2014 r., zgodnie z którym do dnia 31 grudnia 1998 r. na drodze były podejmowane przez zarządcę takie czynności jak remontowanie nawierzchni drogi, sprzątanie przykrawężnikowe, koszenie zieleni w pasie drogowym (..), protokół zdawczo – odbiorczy sporządzony [...] lutego 1999 r. na podstawie którego powyższe władztwo zostało przekazane na rzecz powiatu l., rozliczenie robót – plan utrzymania z 1998 r dotyczący ul [...] oraz informacja o planowanych kosztach robót utrzymaniowych na rok 1999 , z którego wynika, że były prowadzone w tym czasie prace związane z modernizacją ulicy, m.in. wykonano dokumentację techniczną oraz uzyskano pozwolenie na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. C. zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wpływającego na stan prawny działki o numerze [...], z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co miało istotny wpływ na wynik postępowania; - art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i ustalenie podstaw faktycznych oraz prawnych w oparciu o wybrane dowody, pochodzące od jednej strony postępowania (strony przeciwnej) z pominięciem wniosków skarżącego; - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez nierozpatrzenie przez organ drugiej instancji zarzutu naruszenia uprawnień strony w postępowaniu, skutkujące wadliwym zebraniem materiału dowodowego oraz oparciem rozstrzygnięcia o materiał dowodowy zawnioskowany przez stronę przeciwną; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 1 oraz art. 8 ust 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.) przez błędną jego wykładnie w wyniku uznania, że nieruchomość skarżącego była zajęta pod drogę publiczną pozostając we władaniu publicznym; - art. 73 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133,poz. 872 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem nabycia z mocy prawa przez Powiat L. własności nieruchomości stanowiącej przedmiot prawa własności skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Stosownie do treści art. 8 k.p.a. organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt o czym mowa w art. 77 § 1k.p.a. i art. 80 k.p.a. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to, władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi, istniejące w tej dacie. Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej w związku z tym wyjaśnienia tego pojęcia należy szukać w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) Zgodnie z art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki: po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość położona w L., gm. W., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, była zajęta pod ul [...] w L., czyli była zajęta pod drogę publiczną. Na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 17 listopada 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg w województwach: [...],[...],[...],[...], i [...] (Dz. U. z 1986 r. nr 42 poz. 205) droga ta oznaczona nr [...] relacji [...] (w skład której wchodziła ul [...]) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Z kolei na podstawie art. 103 ust 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta stała się drogą powiatową. Powyższe wynika także z mapy sytuacyjnej nieruchomości według wykazu powierzchni zajętych pod drogę powiatową na dzień 31 grudnia 1998 r wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. P., przyjętej do Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] lutego 2014 r. pod nr. [...]. Organ zatem prawidłowo przyjął, że wymieniona w sentencji decyzji nieruchomość była zajęta pod ul. [...] (wchodzącą w skład drogi nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. Niesporne w niniejszej sprawie było, że właścicielami oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielonej z działki [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. był R. C. i M. C. Na podstawie umowy darowizny z [...] lipca 2016 r. Rep A nr [...] właścicielem przedmiotowej nieruchomości zostali P. C. i P. C., co znajduje potwierdzenie w treści księgi wieczystej nr [...]. M. C. zmarła [...] września 2016 r., a spadek po niej w całości nabył R. C., zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] września 2016 r. Rep. A nr [...]. Zatem także przyjęcie przez organ, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta stanowiła własność osób fizycznych, a nie Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego jest prawidłowe. Organ zasadnie także przyjął, że o fakcie władania nieruchomością świadczą oświadczenia byłych pracowników Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w W. z [...] sierpnia 2014 r. – M. N. i S. P., z których wynika, że do dnia 31 grudnia 1998 r. zarządca drogi wykonywał na niej władztwo polegające m.in. na remontowaniu nawierzchni drogi, podejmowaniu czynności związanych ze sprzątaniem przykrawężnikowym, koszeniu zieleni w pasie drogowym i podejmowaniu czynności związanych z zimowym utrzymaniem drogi np. odśnieżaniem. Potwierdza to także oświadczenie właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. z [...] sierpnia 2014 r. Na wykonywanie władztwa wskazuje także protokół zdawczo – odbiorczy sporządzony [...] lutego 1999 r. na podstawie którego powyższe władztwo zostało przekazane przez WDDM w W. w wykonaniu zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. w związku z reformą ustrojową Państwa na podstawie powołanej ustawy z 13 października 1998 r., na rzecz powiatu l. W załączniku nr 1 do tego protokołu pod pozycją 3 została wymieniona droga nr [...] w skład, której wchodzi ul [...] w L. Organ prawidłowo uznał, że o wykonywaniu władztwa świadczy również dokument rozliczenie robót – plan utrzymania z 1998 r dotyczący ul [...] oraz informacja o planowanych kosztach robót utrzymaniowych na rok 1999, z którego wynika, że były prowadzone w tym czasie prace związane z modernizacją ulicy, m.in. wykonano dokumentację techniczną oraz uzyskano pozwolenie na budowę. Sąd zwraca przy tym uwagę, że skarżący w zasadzie nie kwestionował, że przedmiotowa działka została zajęta pod drogę. Jak bowiem oświadczył na rozprawie [...] stycznia 2020 r. zarzuca on głównie, że ustawodawca nie zapewnił mu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość gdyż o fakcie jej zajęcia pod drogę dowiedział się od geodety w 2013 r. W terminie tym nie mógł już złożyć wniosku o odszkodowanie. Skarżący przyznał, że wcześniej była polna droga potem położono tzw. trylinki na których rozpoczęto budowę drogi. Przyznał także, że na skutek jego interwencji na wysokości jego posesji nie przeprowadzono remontu tej drogi. Odnosząc się na marginesie do podnoszonej podczas rozprawy przez skarżącego kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które nie było wprawdzie przedmiotem zaskarżonej decyzji, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną " ustala się i wypłaca odszkodowanie według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasało. Norma zawarta w art. 73 ust. 4 ustawy wyznaczyła zatem granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Powyższy termin jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Sąd pragnie podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny kontrolował wielokrotnie mechanizm odszkodowawczy, w tym ograniczenie w czasie możliwości dochodzenia odszkodowania, uznając go za odpowiadający konstytucyjnej gwarancji słusznego odszkodowania (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt P 5/99, P 33/07, SK 11/02). Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca odsunął w czasie możliwość zgłoszenia i realizacji roszczenia odszkodowawczego w ten sposób, iż podmioty uprawnione miały 2 lata - bez uszczerbku dla ich prawa podmiotowego - na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym oraz jego konsekwencjach w sferze przysługujących im praw majątkowych. Realizacja roszczenia odszkodowawczego została uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego. Założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa, jest aprobowane w demokratycznym państwie prawnym. W związku z tym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczyło istoty prawa do słusznego odszkodowania. W tych okolicznościach także fakt, że skarżący dopiero w 2013 r powziął wiedze, że jego nieruchomość "wchodzi" w drogę wiąże się z wynikającą z przepisów prawa cywilnego zasadą dbałości o swoje prawa. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzuty skargi są nieuzasadnione bowiem organy dokonały wszechstronnej oceny dowodów i w konsekwencji prawidłowo przyjęły, na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że zostały spełnione przesłanki art. 73 ustawy gdyż został wykazany element zajętości, władania przedmiotową działką przez Powiat L. na dzień 31 grudnia 1998 r., a nadto właścicielami przedmiotowej nieruchomości w tej dacie były osoby fizyczne, a nie Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.