I SA/Wa 1628/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze skarg C. B. i [...] w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi. Decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako kpa) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i art. 105 § 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] umarzającą postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. znak: [...] stwierdzającej w oparciu o art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm. dalej jako ustawa) nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] jako działka [...], objętej księgą wieczystą [...]. Postępowanie o stwierdzenie ww decyzji komunalizacyjnej z 1991r. pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zainicjował C. B. zarzucając, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła współwłasność jego ojca M. B. a zatem do jego udziału nie miał zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy. Po analizie akt postępowania komunalizacyjnego minister uznał, że dalsze prowadzenie postępowania nieważnościowego jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] czerwca 1991 r., [...] nie dotyczyła objętej wnioskiem działki nr [...] lecz nieistniejącej działki nr [...]. Uznał zatem, że nie istnieje przedmiot sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego czyli decyzja komunalizacyjna odnośnie do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Na decyzję ministra skargę złożył C. B. oraz [...] w W. [...] zarzucił ministrowi obrazę prawa procesowego mającego wpływ na wynik postępowania tj. art. 104 § 1 i 2 i art. 105 § 1 kpa w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa polegające na nie rozpatrzeniu żądania strony zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.1991r. dot. komunalizacji działki nr [...] i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa z powodu nieuprawnionego przyjęcia, że skoro strona zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji dot. komunalizacji działki o nr [...], zaś przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że przedmiotowa decyzja komunalizacyjna dotyczy działki nr [...], to brak jest faktycznego przedmiotu sprawy, chociaż w świetle całokształtu okoliczności stwierdzić należy, iż numer działki jest bez znaczenia, zaś przedmiotem sprawy jest zakwestionowanie przez stronę komunalizacji działki niewątpliwie istniejącej. Wskazując na powyższe [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r znak [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa. Z kolei C. B. zarzucił decyzji ministra: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa poprzez jego niezastosowanie mimo rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję; - naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ministrowi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Obie skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (k. 24 akt). W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. W toku postępowania sądowo-administracyjnego ustalono, iż osobną decyzją z dnia [...].08.2017r znak [...] organ z urzędu stwierdził nieważność spornej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1991 r. dotyczącej działki nr [...] oraz że decyzja ta jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie mogły być uwzględnione choć argumenty w nich wyartykułowane Sąd w całości podziela. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja ministra naruszają prawo a w szczególności art. 105 § 1 kpa jednak w dacie wyrokowania postępowanie nieważnościowe co do objętej wnioskiem C. B. decyzji komunalizacyjnej z 1991r. pozostaje bezprzedmiotowe. Wnioskodawca pierwotnie zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991r. znak: [...] odnośnie do działki nr [...] o pow. [...] ha będącej w [...] własnością jego ojca M. B.. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w obiegu prawnym znajdują się dwie wersje decyzji komunalizacyjnej różniące się widniejącym w treści decyzji numerem skomunalizowanej działki i w zależności od wersji jest to nr [...] lub nr [...], przy czym w zgromadzonych materiałach dowodowych są także wersje decyzji z nr [...] wskazujące na skreślenie lub wykorektorowanie cyfry "[...]". Wbrew temu, co podnosił organ w zaskarżonej decyzji, skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej komunalizacji konkretnej nieruchomości o sprecyzowanej powierzchni [...] ha stanowiącej działkę o określonym numerze ewidencyjnym, dla której w dacie komunalizacji była prowadzona księga wieczysta. Okoliczność że w kilku egzemplarzach decyzji widnieje raz numer [...] a raz [...] nie miała znaczenia dla określenia przedmiotu komunalizacji w szczególności, że w spornej decyzji z 1991r. oprócz numeru działki podano także numer księgi wieczystej, a ten, jak również powierzchnia i usytuowanie nieruchomości nie budziły wątpliwości. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i jako rozstrzygnięcie procesowe jest odstępstwem od podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 481/2011, LexPolonica nr 3960101). W wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. III SK 20/10 Sąd Najwyższy wskazał, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 712/2012). Innymi słowy, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. II OSK 588/2011, LexPolonica nr 3961728, tak m.in. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, str. 620). Z przyczyn przedmiotowych postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeżeli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła charakter sprawy administracyjnej już podczas postępowania administracyjnego. Z pewnością jednak nie znajduje uzasadnienia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej (wyrok NSA z dnia 12 X 1987 r. IV SA 334/87, GAP 1988, nr 4). Z taką sytuacją co do zasady mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Organ umorzył postępowanie nieważnościowe błędnie przyjmując, iż nie ma przedmiotu postępowania choć wniosek skarżącego był jednoznaczny i dotyczył konkretnej decyzji administracyjnej dotyczącej komunalizacji konkretnej nieruchomości, określonej nie tylko poprzez numer ewidencyjny działki gruntu, lecz i poprzez identyfikację wieczystoksięgową a także oznaczenie w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], która determinowała komunalizację poszczególnych nieruchomości. Wobec tego przyjmując, iż decyzja komunalizacyjna z 1991r. dotyczy nieistniejącej w ewidencji gruntów i budynków działki katastralnej tylko dlatego że nastąpiła omyłka pisarska w oznaczeniu jej numeru ewidencyjnego - organ nie rozpoznał istoty sprawy. Tym samym naruszył zasady wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzują przepisy kpa stanowiąc, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W konsekwencji należało przyjąć, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1991r. niezależnie od tego, że w obrocie występowało kilka jej egzemplarzy z błędnym numerem ewidencyjnym działki określonym na [...] (a nie [...]) – w żadnej mierze nie było bezprzedmiotowe. Obie skargi miały zatem uzasadnione podstawy a zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 kpa była ewidentnie wadliwa. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy jednak do czynienia także wówczas, gdy sprawa administracyjna została już rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Stąd też pomimo uznania argumentów obu skarg za zasadne Sąd zmuszony był je oddalić (art. 151 ppsa). W dacie wyrokowania kwestia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1991r. została już przesądzona w pozostającej poza zakresem kontroli tut. Sądu ostatecznej decyzji ministra z dnia [...] sierpnia 2017r znak [...]. Zaskarżona decyzja, jakkolwiek co do zasady wadliwa, w dacie wyrokowania nie narusza prawa.