I SA/Wa 1630/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2 oraz działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Na wniosek Miasta [...] wszczęte zostało przed Wojewodą [...] postępowanie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przez Gminę [...] własności opisanej na wstępie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. W toku postępowania ustalono, że na dzień 27 maja 1990 r działki nr [...] i [...] (stanowiące podówczas odpowiednio część działek nr [...]i nr [...]) stanowiły własność Skarbu Państwa, a władającym nimi był Kombinatu [...]. Użytki stanowiące te działki sklasyfikowane były w części jako rolne , a w części jako budowlano-rolne. W prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księdze wieczystej nr [...] wskazano, że stanowią ją gruntu orne i rolne zabudowane. Nieruchomość ta po likwidacji Kombinatu [...] przekazana została za protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] marca 1994 r Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Opierając się na opinii i dokumentach dostarczonych przez Miejską Pracownię Urbanistyczną w [...], organ wojewódzki ustalił, że dla przedmiotowego obszaru plan zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego [...], stanowiący zarazem plan ogólny [...] zespołu miejskiego, zatwierdzony uchwałą Nr [...]Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] marca 1977 r. przewidywał funkcję: - – "tereny zieleni" z wykorzystaniem części pod "ulice ekspresową i korytarz ciągów infrastruktury technicznej" (dla działki nr [...]) oraz "tereny koncentracji produkcji szklarniowej" z wykorzystaniem części pod "ulice ekspresową i korytarz ciągów infrastruktury technicznej (dla działki nr [...]) Mając na względzie powyższe ustalenia Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2013 r. odmówił potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...]. W ocenie Wojewody, ze względu na przeznaczenie w dniu 27 maja 1990 r nieruchomości - wedle planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z [...] marca 1977 r. - pod działalność rolniczą, wchodziła ona wówczas w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Wynika to zaś z treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., Nr 14 poz. 74), zgodnie z którym grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Takowe natomiast, po myśli art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...), wyłączone są spod komunalizacji. Oceniając przeznaczenie nieruchomości, poza ww. planem, organ odwoływał się także do definicji gruntu rolnego z art. 461 kc. Od decyzji tej Gmina [...] wniosła odwołanie, w którym kładąc nacisk na przewidywane planem wykorzystanie części nieruchomości pod ulice ekspresowe wywodziło, że nieruchomość obejmująca działki nr [...] i [...] nie weszły przed dniem 27 maja 1990 r. do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi. Kwestionowało także legitymację Agencji Nieruchomości Rolnych do udziału w sprawie, którą organ pierwszej instancji, jako obecnie władającą gruntem, uznawał za stronę. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Analogicznie jak uczynił to Wojewoda przyjmowała, że nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] weszła do Zasobu Państwowego Funduszu Ziemi i stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...), nie podlegała komunalizacji. Aczkolwiek w sposób odmienny niż organ pierwszej instancji nie uznawała za miarodajnych dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości ustaleń zawartych w opinii urbanistycznej z [...] kwietnia 2012 r. Wskazywała mianowicie, że podmiot ją sporządzający sam przyznawał, iż nie dysponował w tym zakresie pełną dokumentacją, jak też nie ma informacji o "miejscowych szczegółowych planach zagospodarowania przestrzennego", a te w świetle przepisów ustawy o planowani przestrzenny z 1961 r., jak też z 1984 są miarodajne dla określania przeznaczenia nieruchomości. Swoje stanowisko co do charakteru rolniczego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Komisja opierała natomiast na treści księgi wieczystej (a dokładniej rzecz ujmując opisie nieruchomości zawartym w Dziale I), a także fakcie przekazanie jej za protokołem zdawczo-odbiorczym do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz uprzednim jej użytkowaniu przez Kombinatu [...] – Zakład [...]. Zgodziła się natomiast z odwołującą się gminą, że owa Agencja nie ma w sprawie komunalizacji legitymacji do bycia stroną, gdyż utworzona została po dniu 27 maja 1990 r. Na decyzję tę Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) oraz art. 7 i 77 k.p.a., które to naruszenie było efektem błędnego ustalenia, że nieruchomość przy ul. [...] w [...] należała w dniu wejścia w życie tej ustawy do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi. Skarżąca w tym kontekście odwoływała się do przyjętego w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości pod "tereny zieleni" z wykorzystaniem pod "ulicę ekspresową" i "korytarz ciągów infrastruktury technicznej" (w odniesieniu do działki nr [...]), a także "terenów koncentracji produkcji szklarniowej" z wykorzystaniem pod "ulice ekspresowe" i "korytarz ciągów infrastruktury technicznej" (w odniesieniu do działki nr [...]). W jej ocenie tak zdefiniowane przeznaczenie nieruchomości potwierdza, że nie były one przeznaczone na cele rolne, a tylko takie, zgodnie z art. 91 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina [...] wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż organy nie ustaliły w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, w tym nie dokonały w sposób wymagany art. 80 k.p.a. kompleksowej oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, co uniemożliwiało prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191), przywoływanej dalej jako: "ustawa komunalizacyjna", który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, komunalizacji podlegały te składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), które w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) należały do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Dalsze przepisy, do których odwołuje się cytowany artykuł to m.in. art. 11 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, stanowiący, iż składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust.1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi. Na tę ostatnią okoliczność powoływały się organy obydwu instancji jako przeszkodę komunalizacji. Przy czym fakt przynależenia nieruchomości do Państwowego Funduszu Ziemi na dzień 27 maja 1990 r. wywodząc z objęcia jej uprzednio regulacją z art. 91 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., Nr 14 poz. 74); dalej "u.g.g.", zgodnie z którą grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Stąd kluczowe w sprawie było ustalenie, czy istotnie w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości skutek, o którym mowa w ww. przepisie nastąpił. Dla stwierdzenia powyższego nie jest jednak wystarczające odwołanie się do przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, ale niezbędne jest również ustalenie, czy w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. [...] sierpnia 1985 r. nieruchomość ta nie została oddana zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Tylko bowiem kumulatywne spełnienie w ww. dacie obydwu przesłanek z art. 91 powołanej ustawy - a więc przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej i niezadysponowanie nią w sposób, o którym wyżej mowa, warunkowało ex lege jej przeniesienie do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi. Powyższe umknęło uwadze organów, które skoncentrowały się wyłącznie na ocenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz charakteru użytków wchodzących w skład nieruchomości i jej faktycznego sposobu wykorzystania (przy czym w odniesieniu do jednej z działek sformułowana w tym aspekcie ocena - o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części rozważa - uznana musi być za błędną) Jest to natomiast na gruncie rozpoznawanej sprawy o tyle istotne, że w aktach przekazanych do Sądu znajdują się, wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), kopie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1977 r. nr [...] oraz [...] listopada 1977 r. nr [...] (k. 130 akt administracyjnych) o przekazaniu w użytkowanie Zjednoczeniu Przedsiębiorstw Gospodarki w [...], a następnie Kombinatowi Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych w [...] szeregu nieruchomości, w tym m.in. prawdopodobnie terenów, których dotyczy postępowanie komunalizacyjne. Wskazują na to choćby oznaczenia działek wskazywanych w tych decyzjach i ich lokalizacja. Zważywszy przy tym na fakt, że w dacie 27 maja 1990 r. - wedle danych z archiwalnego rejestru gruntów - działka nr [...] (z której wyodrębniono działkę nr [...]) oraz działka nr [...] (z której wyodrębniono działkę nr [...]) znajdowały się we władaniu Kombinatu [...] (k. 64, 57 akt administracyjnych), uprawnionym jest wnioskowanie, że władanie owo było wynikiem wykonywania przez ten podmiot zarządu, powstałego z przekształcenia ustanowionego wspomnianymi decyzjami użytkowania (art. 87 ust. 1 u.g.g.). To z kolei oznaczałoby, że także w dacie [...] sierpnia 1985 r. przedmiotowe grunty znajdowały się w jego użytkowaniu, a w konsekwencji - wobec niespełnienia jednej z obligatoryjnych przesłanek z art. 91 u.g.g. - nie mogły wejść z mocy prawa w skład Państwowego Funduszu Ziemi. O ile zatem taki stan faktyczny i prawny istotnie by się potwierdził, wskazywana przez organ przeszkoda komunalizacji wymieniona w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. w rzeczywistości by nie zaistniała. Tych aspektów jednak organy nie badały, a przynajmniej brak jest w tym zakresie jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniach podjętych przez nie rozstrzygnięć. Jednocześnie zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie pozwala zrekonstruować w tym zakresie stanu faktycznego w sposób pewny, a przez to także ocenić na ile wnioskowanie organu o przynależeniu nieruchomości do Państwowego Funduszu Ziemi było prawidłowe. Z jednej bowiem strony kopie ww. decyzji z 1977 r. są w części nieczytelne, z drugiej zaś brak w aktach dokumentów geodezyjnych, do których się one odwołują, umożliwiających zbadanie czy przedmiotem przekazania w użytkowanie uczyniono wówczas faktycznie nieruchomości obejmujące aktualne działki nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...]To zaś oznacza, że w sprawie nadal pozostają niewyjaśnione kluczowe elementy stanu faktycznego, warunkujące prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego (tu: art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej), a podjęte w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzje organów obydwu instancji oceniane być musza jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., i już tylko te wady postępowania prowadzić muszą do ich uchylenia. Niezależnie od powyższego godzi się zwrócić uwagę, że błędne było odwoływanie się przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przy formułowaniu oceny przeznaczenia nieruchomości do charakteru użytków ją tworzących i faktyczny sposób jej wykorzystania. Jak słusznie bowiem zauważyła skarżąca Gmina (a także organ pierwszej instancji) w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż dla celów komunalizacji, w kontekście regulacji z art. 91 ust. 1 u.g.g., podstawowe znaczenie ma funkcja, jaką dla określonej nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie charakter użytków ją tworzących (tak np. wyrok WSA w warszawie z 8.01.2009 r. I SA/Wa 1174/13, Lex nr 1575016). Do tak określonego przeznaczenia wszak wprost ww. przepis nawiązuje. Takim zaś planem był w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Plan zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego [...] (stanowiący zarazem plan ogólny [...] zespołu miejskiego), zatwierdzony uchwałą Nr [...]Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...]marca 1977 r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z 1991 r. Nr[...], pod poz. [...]. W kontekście natomiast postanowień tego planu nie można podzielić stanowiska organu pierwszej instancji (a tym bardziej Komisji), że przewidziana w nim dla położonej w obszarze zurbanizowanym działki nr [...]funkcja planistyczna - "tereny zieleni", świadczy o jej przeznaczeniu "na cele produkcji rolnej". Sformułowanie "treny zieleni" w obowiązującym wówczas porządku prawnym miało bowiem określone normatywne znaczenie. W zarządzeniu Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (MP. Nr 11, poz. 98 ze zm.) zwrotem tym charakteryzowano mianowicie jeden z rodzajów gruntów osiedlowych obejmujących m.in. parki, zieleńce, ogrody dziecięce itp. (por. § 18 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 zarządzenia), a więc tereny o zasadniczo innej niż rolna funkcji. Brak jest natomiast wystarczająco uzasadnionych podstaw, by na gruncie powyższego aktu prawa miejscowego przypisywać temu zwrotowi inne niż wskazywane w tym zarządzeniu znaczenie. Przewidziana z kolei dla niej dodatkowa funkcja ("ulica ekspresowa" i "korytarz ciągów infrastruktury technicznej") ze swej istoty pozostaje bez związku z produkcją rolną. A skoro tak, to ten teren, nawet jeśli byłyby w sposób faktyczny użytkowany rolniczo, a przy tym nie pozostawał w zarządzie, użytkowaniu bądź użytkowaniu wieczystym osób trzecich, nie mógł być objęty regulacją z art. 91 ust.1 u.g.g., a przez to w dalszej kolejności nie mogła w stosunku do niego zaistnieć negatywna przesłanka z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzupełni materiał dowodowy o czytelne odpisy przywoływanych w uzasadnieniu wyroku decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 1977 r., a także dokumentację geodezyjną pozwalająca zidentyfikować w przekazane wówczas w użytkowanie nieruchomości. O ile czynności te potwierdzą, że w użytkowanie oddano teren obejmujący działkę nr [...] z obrębu [...], zbada czy prawo to zachowane zostało do dnia 1 sierpnia 1985 r. Dopiero w następstwie tak poczynionych ustaleń oraz mając na względzie ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku dokona stosownego rozstrzygnięcia sprawy na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Podjętą zaś w tym przedmiocie decyzję uzasadni zgodnie ze standardami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.