I SA/Wa 1632/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania oddala skargę. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. B. o ponowne rozpoznanie sprawy objętej postanowieniem Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania – utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister przedstawił następujący stan sprawy: Minister Infrastruktury decyzją z [...] października 2005 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r. nr [...], dotycząca uwłaszczenia [...] Centrala [...] została wydana z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do dawnych nieruchomości hipotecznych Hip. [...] i [...] [...], położonych w W. przy ul. [...] i [...] i nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a. J. B. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. postanowieniem z [...] lipca 2008 r. zwrócił wniosek o przyznanie odszkodowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] września 2008 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2008 r. i wskazał, że w okresie do dnia 1 września 2004 r. sprawy odszkodowania były regulowane przez art. 160 k.p.a. Przepis ten utracił moc na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) i sprawy związane z odszkodowaniem przeszły do właściwości sądów powszechnych. W świetle art. 5 powołanej ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowy przepisy art. 160 k.p.a. W tej sprawie łączne zdarzenie prawne nastąpiło dopiero po dniu 1 września 2004 r. Decyzja Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r. została wydana po dniu wejścia w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Także sam wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej został złożony po dniu wejścia w życie tej ustawy. W konsekwencji w sprawie nie ma zastosowania art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r., a o odszkodowanie należy wystąpić do sądu powszechnego. Takie stanowisko prezentowane jest też w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, np. w wyrokach z 17 maja 2007 r. sygn. I S.A./Wa 116/07 oraz z 26 lutego 2008 r. sygn. I S.A./Wa 1962/07, którymi oddalone zostały skargi na postanowienia o zwrocie wniosku o przyznanie odszkodowania. Fakt, że decyzja Wojewody [...] w sprawie uwłaszczenia [...] C[...] wydana została przed 1 września 2004 r. nie ma znaczenia, bowiem stwierdzenie wadliwości tej decyzji, umożliwiające dopiero staranie się o odszkodowanie, nastąpiło po dniu 1 września 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. Zdaniem skarżącej do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. stosuje się nadal przepis art. 160 k.p.a. Oznacza to, iż w tych wypadkach właściwy jest administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Dla prawidłowej wykładni art. 5 tej ustawy konieczne jest rozstrzygnięcie, co stanowi zdarzenie i stan prawny wyrządzający szkodę. Literalne brzmienie art. 5 ustawy nie rozstrzyga, czy zdarzeniem prawnym, do którego należy stosować uchylony art. 160 k.p.a. będzie w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r., czy też decyzja organu naczelnego z [...] października 2005 r., stwierdzająca wydanie jej z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma kluczowe znaczenie, ponieważ tylko pierwsza z wymienionych decyzji została wydana przed wejściem w życie powołanej ustawy i tylko w stosunku do niej stosować należałoby administracyjny tryb dochodzenia odszkodowania. W skardze zwrócono też uwagę na rozbieżność orzecznictwa w podobnych sprawach. Decydujące znaczenie powinna mieć data uprawomocnienia się decyzji wydanej niezgodnie z prawem, czyli w niniejszej sprawie data uprawomocnienia się decyzji Wojewody [...], a nie decyzji stwierdzającej wydanie jej z naruszeniem prawa. Odmienne stanowisko jest nie do przyjęcia przede wszystkim w świetle przesłanek powstania roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej deliktem. Nie ulega wątpliwości, iż zajściem powodującym uszczerbek była wydana z naruszeniem prawa decyzja Wojewody [...]. Między tą decyzją a szkodą skarżącej istnieje związek przyczynowo-skutkowy w tym znaczeniu, że szkoda poniesiona przez skarżącą jest zwykłym następstwem tej decyzji. Ponieważ decyzja Wojewody stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r., do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych powinien znaleźć zastosowanie art. 160 k.p.a., nawet gdy stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie. Niezgodność z prawem istnieje już wcześniej, a orzeczenie organu nadzorczego jedynie ją potwierdza. Zasadne jest przyjęcie węższego rozumienia pojęcia zdarzenia prawnego, w którym nie mieści się decyzja organu naczelnego. Z powyższą interpretacją art. 5 ustawy zgodny jest pogląd przedstawiony w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 26 października 2005 r., w której Sąd ten stwierdził, iż zdarzeniem prawnym powodującym odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa z tytułu wydania niezgodnego z prawem orzeczenia jest uprawomocnienie się orzeczenia obarczonego taką cechą. Droga cywilna dochodzenia roszczeń odszkodowawczych jest właściwa we wszystkich sprawach, w których decyzja niezgodna z prawem była wydana po dniu 1 września 2004 r. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istotą sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem jest ocena, według jakich, a co za tym idzie, w jakim trybie, podlega rozpoznanie wniosku skarżącej o odszkodowanie, zgłoszone do Ministra Infrastruktury w dniu 16 czerwca 2008 r. w związku wydaniem decyzji z [...] października 2005 r. stwierdzającej, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r. dotycząca uwłaszczenia [...] C[...] została wydana z naruszeniem prawa, w części odnoszącej się do dawnych nieruchomości Hip [...] i [...] [...] i stwierdzającej jednocześnie, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w tej części z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a. Roszczenie o naprawienie szkody powstałej na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności z tego tytułu stanowił art. 160 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 §1 k.p.a. albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 k.p.a. było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania (także w przypadku wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 k.c. oraz wprowadziła do Kodeksu cywilnego przepisy art. 4171 i 417² normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. Powyższa ustawa w art. 2 uchyliła art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. dotyczące omawianej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 k.p.a., muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. Powyższych ustaleń nie można pominąć przy stosowaniu art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. Uzasadniają one stanowisko, iż zdarzeniem prawnym, o jakim mowa w tym przepisie, są działania organów administracji publicznej skutkujące powstanie roszczenia odszkodowawczego: wydanie decyzji pierwotnej, będącej źródłem szkody oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r. Jednak do czasu stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności roszczenia jest ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., stwierdzająca niezgodność z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r. Decyzja nadzorcza wydana została po dniu 1 września 2004 r., co oznacza, że dochodzenie przez skarżącą odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. nie jest możliwe. Z tych względów prawidłowe było zwrócenie skarżącej na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a. podania o przyznanie odszkodowania z tytułu wydania decyzji z naruszeniem prawa, co zostało ostatecznie stwierdzone po dniu 1 września 2004 r. Przedstawione wyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym m.in. w wyroku z dnia 14 sierpnia 2008 r. sygn. I S.A./Wa 509/08, a także w podjętej ostatnio uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. III CZP 101/08. W powołanej uchwale SN, wskazując na rozbieżność w dotychczasowym orzecznictwie w podobnych sprawach, uznał że dopiero uprawomocnienie się decyzji nadzorczej jest decydującym "zdarzeniem prawnym" z punktu widzenia art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Jeżeli nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy, stosuje się dawne przepisy, a jeżeli po, przepisy nowe, bez względu na to, kiedy stała się ostateczna decyzja wadliwa. Złożona konstrukcja prawna, przewidująca konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, odpowiada pojęciu "zdarzeń i stanów prawnych" w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Pierwszym zdarzeniem składającym się na stan prawny umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego jest wydanie decyzji wadliwej wyrządzającej szkodę, a drugim ostatecznej decyzji nadzorczej. Złożone zdarzenie prawne następuje dopiero wtedy, gdy wystąpi ostatnie zdarzenie należące do zbioru zdarzeń, od wystąpienia których zależy możliwość dochodzenia roszczenia. Zgodnie z ogólnymi regułami intertemporalnymi, do oceny złożonego zdarzenia prawnego jako całości, należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili, gdy zdarzył się ostatni fakt należący do złożonego stanu faktycznego danego zdarzenia. Tym ostatnim zdarzeniem jest uprawomocnienie się decyzji nadzorczej, stanowiącej prejudykat i nieodzowny warunek dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Dopiero z tą chwilą zamyka się i realizuje, a więc "powstaje", wymagany przez ustawę "stan prawny" złożony z kilku zdarzeń, umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Jeżeli uprawomocnienie się decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., to zgodnie z art. 5 ustawy nowelizacyjnej, stosuje się przepisy dawne, a jeżeli po tej dacie, przepisy nowe. W konsekwencji w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją po tej dacie, nie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, która od razu jest otwarta. Sąd przedstawione wyżej stanowisko w pełni podziela i jako prawidłowe ocenia wydane w sprawie postanowienia Ministra Infrastruktury, który uznał, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w sprawie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. W konsekwencji słuszne było zastosowanie w sprawie art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócenie wniosku o odszkodowanie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.