I SA/Wa 1632/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi "H." Sp. z o. o. z siedzibą w L. i "P." Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] ; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących "H." Sp. z o. o. z siedzibą w L. i "P." Sp. z o.o. z siedzibą w L. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] - historycznego zespołu budowlanego dawnej fabryki[...]. , zlokalizowanego w L. przy ul. [...] wraz z otoczeniem zabytku. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r. o wpisaniu do rejestru zabytków wyżej wymienionych obiektów. W dniu [..] grudnia 2010 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie wydał decyzję o wpisaniu do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego dawnej fabryki [...] , zlokalizowanego w L. przy ul. [...] wraz z otoczeniem zabytku. Na podstawie przedmiotowej decyzji ochroną objęto:[...] , z wyłączeniem parterowej przybudówki (garaż) przy elewacji północno-wschodniej, budynek[...] , z wyłączeniem:[...] ; ogrodzenie nieruchomości w pierzei ul. [...] usytuowane na odcinkach między budynkiem [...] oraz budynkiem[...] , wraz z dwiema bramami wjazdowymi oraz otoczenie ww. zabytku - działki o nr ewidencyjnych[...], [...], [...], i [...] położone w obrębie[...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli współwłaściciele przedmiotowego obiektu – H,. sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz P. sp. z o.o. z siedzibą w L. reprezentowani przez adwokata J. K. W uzasadnieniu strona zarzuciła organowi naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez objęcie ochroną konserwatorską obiektów, co do których w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono odmienne sposoby zagospodarowania i zabudowy; naruszenie przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wpisanie do rejestru zabytków otoczenia zabytku wpisanego do rejestru decyzją nieostateczną i kwestionowaną przez współużytkowników nieruchomości oraz dowolne ustalenie granic ww. otoczenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) wynika, że ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania, podlegają m.in. zespoły budowlane (lit. b), dzieła architektury i budownictwa (lit. c) oraz zakłady przemysłowe (lit. e), a zgodnie z art. 9 ust. 2 do rejestru zabytków może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Organ wskazał, że objęcie prawną ochroną konserwatorską dotyczy obiektów o wysokich wartościach historycznych, naukowych i artystycznych, uzasadnionych okolicznościami m.in. takimi jak występowanie cech stylowych, powiązanie z osobą wybitnego architekta lub budowniczego itp., które przesądzają o jego znaczeniu jako świadectwa określonego etapu rozwoju architektury i budownictwa. W ocenie Ministra zebrany w sprawie materiał dowodowy przesądza o tym, że nieruchomości położone przy ul. [...] w L. spełniają te warunki, gdyż są cennym świadectwem działalności jednego z ważniejszych przedsiębiorstw w [...] przemyśle[...]. Zabudowania fabryczne przy ul. [...] prezentują wysokiej klasy architekturę przemysłową i stanowią zespół o charakterystycznym opracowaniu elewacji i różnorodnym detalu. Odnosząc się do argumentów stron zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że ustalenia zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ograniczają działań wojewódzkiego konserwatora zabytków, przewidzianych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przedmiocie prowadzenia postępowań w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynków znajdujących się na terenie objętym planem. Uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] września 2008 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części terenu miasta [...] położonej w rejonie ulic: [...] wskazuje obiekty (lub ich fragmenty) przeznaczone do zachowania. W planie wskazano także budynki znajdujące się na terenie dawnej fabryki[...], dla których ustalono prawo do adaptacji, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zdaniem organu wpis nieruchomości do rejestru zabytków nie wyklucza podejmowania ww. działań. W przypadku inwestycji realizowanych na terenach objętych prawną ochroną konserwatorską lub w obiektach wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków pewne ograniczenie możliwości inwestycyjnych istnieje, jednakże jest ono uzasadnione przez konieczność zachowania wartości historycznych i artystycznych, których utrzymanie leży w interesie społecznym. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają zabytki bez względu na stan zachowania, a zgodnie z art. 9 pkt 2 do rejestru zabytków może być wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Możliwe jest więc zagospodarowanie działek nr [...], [...], [...] i [...] pod warunkiem należytej ochrony zabytkowych wartości widokowych obiektu objętego ochroną konserwatorską, a także zabezpieczenia go przed szkodliwymi czynnikami zewnętrznymi. Na powyższą decyzję współwłaściciele przedmiotowego obiektu – H. sp. z o.o. oraz P. sp. z o.o., reprezentowani przez adwokata J. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W obszernej skardze strony przytoczyły zarzuty i argumentację przedstawioną już wcześniej w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, zarzucając organom dowolność oraz brak rzetelnej oceny walorów zabytkowych wpisywanych obiektów związanej m. in. z niewykonaniem stosownej z ekspertyzy – opinii. Skarżący wskazali, że wszczęcie postępowania o wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nastąpiło w ciągu 16 dni od daty uchwalenia planu miejscowego w tworzeniu, którego brał aktywny udział [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. Pomimo tego, Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. wydał decyzję, która różnicuje możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu w stosunku do ustaleń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] września 2008 r. W konsekwencji doszło do naruszenia praw nabytych skarżących, gdyż decyzja skutkuje sparaliżowaniem możliwości zagospodarowania terenu nieruchomości i czyni inwestycję w postaci zakupu nieruchomości oraz wszystkich wydatków poniesionych w okresie po jej zakupie, całkowicie nieracjonalną z ekonomicznego punktu widzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie wszystkie zarzuty przedstawione w skardze należy uznać za uzasadnione. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 2 powołanej ustawy, zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będących dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z treścią art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiącego, iż ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Organy te dysponują wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, i są w stanie obiektywnie ocenić w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy obiekt posiada walory zabytkowe, czy też nie. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (min. w wyroku z dnia 12 lutego 2002 r. opublik. LEX 82686), do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii. W niniejszej sprawie co do zabytkowego charakteru budynków dawnej fabryki T. położonych w L. przy ul. [...] nie zasięgano opinii specjalistycznej. Załącznik nr 2 do decyzji Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2010 r. zawiera natomiast bardzo dokładny opis budynków oraz ogrodzenia wpisanych do rejestru, z podaniem stylu i detali architektonicznych, wymienia również projektantów poszczególnych budowli. W samym uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że obiekty wpisane do rejestru zachowały w znacznym stopniu oryginalną substancję i stanowią integralną całość pod względem historycznym, funkcjonalnym i architektonicznym. Nie można zatem mówić, że organ nie uzasadnił należycie swojej decyzji w części dotyczącej wpisu do zabytku budowli dawnej fabryki [...] i tym samym naruszył art. 9 w zw. z art. 3 ww. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 z 2003 r. poz. 717 ze zm. ). Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ww. ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu konserwatorskiego w prawo własności skarżących przez wpis przedmiotowej nieruchomości do rejestru. W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymagało to, czy organy ochrony zabytków -wydając zaskarżone decyzje- dopuściły się naruszeń przepisów chroniących zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz zasadę zaufania obywateli do państwa, wskazywanych przez skarżących w ich skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że przedmiotowy wpis do rejestru zabytków uniemożliwia skarżącym dotychczasowe korzystanie z tej nieruchomości, gdyż niemożliwe staje się prowadzenie na przedmiotowym terenie przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie, jaki dopuszczalny był w świetle uregulowań dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu miasta L. z dnia [...] września 2008 r., Zaznaczyć należy, że Sąd dostrzega, iż wydane w sprawie administracyjnej decyzje mają niewątpliwie wpływ na sposób realizacji prawa własności w odniesieniu do nieruchomości, na której umiejscowiony jest przedmiotowy zabytek. Niewątpliwe ograniczenie prawa własności, wynikające z objęcia zabytku ochroną konserwatorską, ma jednak swoje podstawy w przepisach ustawy i nie narusza per se istoty prawa własności. Powyższe oznacza również, że nie ma przeszkód do wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, nawet w sytuacji, gdy wpisany teren w planie zagospodarowania przestrzennego miał inne przeznaczenie. Sąd uznał natomiast zaskarżoną decyzję za naruszającą prawo w części dotyczącej wpisu do rejestru zabytków ,oprócz historycznego zespołu budowlanego dawnej fabryki[...] , zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] - otoczenia zabytku . W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zabrakło rzetelnego uzasadnienia stanowiska organów w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków otoczenia fabryki. W decyzji wydanej w I instancji organ stwierdził jedynie, że "wpis otoczenia umożliwi ochronę walorów widokowych poszczególnych obiektów oraz czytelności rozplanowania całego założenia. Obszar wyznaczony został na podstawie istniejących wartości widokowych, aktualnego podziału geodezyjnego nieruchomości, a także historycznych granic przedmiotowego zespołu fabrycznego". Przy czym organ I instancji w ogóle, poza odwołaniem się do literalnego brzmienia art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie rozwinął dalej tej myśli i nie uzasadnił ani nie wyjaśnił, dlaczego w przedmiotowej sprawie wyraził pogląd o wpisie do rejestru zabytków i konieczności objęcia ochroną otoczenia całego obszaru działek nr [...] ( pow. [...]ha ), [...]( pow. [...]ha ), [...] ( pow. [...]),[...]pow. [...]ha). Z uzasadnienia decyzji organu wojewódzkiego nie wynika bowiem, dlaczego wpisał do rejestru zabytków otoczenie w takiej, a nie innej wielkości powierzchni terenu. Ani organ I, ani II instancji nie wskazał, jakie byłyby ewentualne czynniki szkodliwe dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz jak należy rozumieć zachowanie wartości widokowych w sytuacji, gdy na działkach sąsiadującej z ww. działkami położonych w L. przy ul. [...] znajdują się nie opisane zabudowania. Z załączonej do decyzji mapy wynika również, że wpisany do rejestru zespół budowlany dawnej fabryki [...] jest wyeksponowany od strony ul. [...] przy tej ulicy znajduje się wpisane do rejestru ogrodzenie. Jak zaś wynika z analizy uzasadnień wydanych decyzji, organy orzekające w uzasadnieniach swoich decyzji przytoczyły jedynie treść definicji otoczenia zabytku, bez jej jakiegokolwiek odniesienia do konkretnego stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że Minister w decyzji drugoinstancyjnej powielił w całości błąd organu I instancji i również nie uzasadnił należycie motywów wpisania do rejestru zabytków określonych granic otoczenia wskazanego historycznego zespołu budowlanego . Orzekając w trybie kontroli instancyjnej odniósł się jedynie do wartości historycznej i artystycznej przedmiotowego zespołu. Z akt sprawy nadal zatem nie wynika, dlaczego organy orzekające uznały, że otoczenie zabytku we wskazanym obszarze należy wpisać do rejestru i dlaczego przyjęły, aby taką a nie inną powierzchnię otoczenia zabytku wpisać do rejestru. Tak więc nie uzasadniły w jaki sposób wpisanie do rejestru całej nieruchomości skarżących, a nie np. części tego terenu, miałoby zapobiegać zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości historycznego dawnej fabryki [...] oraz jak duży teren otoczenia powinien być wpisany do rejestru, aby zachować wartości widokowe tego założenia oraz jak należy wartości te rozumieć, a także, w jaki sposób taka a nie inna powierzchnia wskazanej nieruchomości stanowiła będzie ochronę przed działaniem szkodliwych czynników zewnętrznych i co to są za czynniki. Przy czym podkreślić należy, że objęcie ochroną konserwatorską określonej nieruchomości powoduje m.in. stan taki, że ewentualne przeprowadzanie jakichkolwiek pracy czy inwestycji przez jej właściciela będzie możliwe dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego. Oznacza to, że wpisanie nieruchomości jako otoczenia zabytku do rejestru zabytków może powodować ingerencję organu administracji publicznej w prawo własności osób, którym prawo to przysługuje. Ingerencja taka jest dopuszczalna, ale musi mieścić się w graniach dopuszczalności ograniczenia prawa wskazanego w art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto ograniczenie takie może nastąpić wyłącznie na podstawie jednoznacznych ocen, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa własności. Prawo własności jest bowiem prawem, które może być ograniczane tylko w szczególnych sytuacjach, a organy nie wykazały, że interes indywidualny, którym jest własność, musi w niniejszej sprawie ustąpić interesowi publicznemu poprzez ograniczenie tego prawa własności na skutek wpisania nieruchomości skarżącego jako otoczenia zabytku do rejestru zabytków. Konkludując stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie, w części dotyczącej zarzutów podniesionych w trakcie postępowania oraz w złożonym przez skarżących odwołaniu a dotyczących konieczności objęcia całej nieruchomości strefą otoczenia zabytku, mało wnikliwie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz niewystarczająco wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Organy nie uzasadniły również w sposób wymagany prawem ingerencji w prawo własności skarżących odnośnie wpisu do rejestru zabytków całej powierzchni wszystkich działek, stanowiących współwłasność skarżących. Tym samym nie uzasadniły właściwie w odniesieniu do stanu prawnego oraz istniejącego stanu faktycznego motywów zajętego stanowiska, jakim kierowały się przy rozstrzyganiu sprawy. Czyni to zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, obarczonymi cechą dowolności, a więc wydanymi z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zatem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca w części dotyczącej wpisu do rejestru otoczenia zabytku w postaci całych działek nr [...], [...], [...] i [...] narusza art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i przede wszystkim art. 107 § 3 kpa, co stanowi o naruszeniu przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Jeśli bowiem organy I i II instancji nie potrafią uzasadnić istnienia w stosunku do całej nieruchomości skarżących jednej z dwóch przesłanek określonych w art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, warunkujących możliwość objęcia tej nieruchomością strefą otoczenia obiektu zabytkowego, to brak jest podstaw prawnych dla organu do podjęcia takiego działania. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, w części uchylonej przez Sąd, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu. Swoje rozstrzygnięcie organ w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa szczegółowo przestawi i wyjaśni w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ przede wszystkim wyjaśni kwestię, która z przesłanek wynikających z treści art. 3 pkt 15 ma zastosowania w niniejszej sprawie i dlaczego. Biorąc powyższe po uwagę Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.