I SA/Wa 1632/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Miernik WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. J. O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydaną we wznowionym postępowaniu, którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2012 r. nr [...] jak też orzeczono, że wydana ona został z naruszeniem prawa, jednak jej uchylenie jest niedopuszczalne z uwagi na okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy G., działając na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 ut. 1 i 4 oraz 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił przyznania M. O. zasiłku celowego do wysokości 100.000 złotych na remont domu w miejscowości [...] w związku z stratami wywołanymi powodzią w maju i czerwcu 2010 r., z uwagi na brak po jej stronie uprawnień do występowania z wnioskiem o przyznanie pomocy z budżetu państwa. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2012 r. Rozstrzygnięcia te wydane zostały w ponownie prowadzonym postępowaniu, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. I SA/Wa 1662/11, uprzednio podjętych w tym przedmiocie decyzji Kolegium z [...] lipca 2011 r. oraz organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2011 r. Z ustaleń organów wynikało, że właścicielem zalanego w wyniku powodzi domu w miejscowości [...] jest ojciec M. O. - M. J. oraz jej siostra – E. O. Natomiast wnioskująca o pomoc od 2002 r. do czasu powodzi faktycznie w nim zamieszkiwała, choć zameldowana była i jest nadal na pobyt stały w [...] w mieszkaniu należącym do ojca, gdzie także obecnie przebywa. Jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Urzędzie Pracy w [...]. Miała ona wraz z mężem (zmarłym w 2005 r.) wyremontować ten dom. Przy czym nie zawierała z właścicielami umowy dające jej tytuł do jego użytkowania. Niemniej zarówno ojciec jak i siostra wnioskodawczyni oświadczali, że rezygnują na jej rzecz z wszelkich praw do dysponowania kwotą uzyskaną z tytułu odszkodowania za straty poniesione w wyniku powodzi. Na decyzję Kolegium z [...] października 2012 r. M. O. wniosła skargę, która jednak została odrzucona ze względu na uchybienie trzydziestodniowemu terminowi jej skutecznego złożenia. Sprzeciwem z 12 maja 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...], działając na podstawie art. 184 § 1 i 2 k.pa., wniósł o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z [...] października 2012 r. z uwagi na wydanie jej przez pracowników, którzy podlegali wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., domagając się jednocześnie uchylenia tej decyzji i ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W motywach sprzeciwu Prokurator powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. w wyroku NSA z 10 kwietnia 2013 r. I OSK 96/13), iż udział w wydaniu zakażonej decyzji, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem dwóch z trzech członków Kolegium orzekających w dniu [...] października 2012 r., brało udział w wydaniu decyzji Kolegium z [...] lipca 2011 r. uchylonej wyrokiem Sądu z 10 stycznia 2012 r. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wznowiło z urzędu postępowanie w sprawie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w zakresie o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a., decyzją z [...] czerwca 2015 r. w punkcie 1 odmówiło uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] października 2012 r., a w punkcie 2 wskazało, że ww. decyzja wydana została z naruszeniem prawa, jednakże jej uchylenie jest niedopuszczalne z uwagi na okoliczności o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. Kolegium podzieliło stanowisko prokuratora, iż w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż przy rozstrzyganiu sprawy brali udział członkowie Kolegium, którzy orzekali przy uprzednio wydanej, a uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji, czego konsekwencją winno być ich wyłączenie na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast rozpoznając ponownie sprawę co do istoty oceniło, że przy wydawaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy G. decyzji z [...] sierpnia 2012 r. organ ten nie przekroczył granic uznania administracyjnego, w ramach którego przyznawane są zasiłki celowe, o których mowa w art. 40 u.p.s. Odwoływało się przy tym do ustalonych tą ustawą celów i zasad udzielania pomocy społecznej, a ponadto orzecznictwa w sprawach dotyczących przyznawania zasiłków celowych z powodu poniesienia strat w wyniku powodzi, gdzie wskazywano, że pomoc ta przyznawana jest osobom, które utraciły jedyne schronienia. Taką zaś nie jest, zdaniem Kolegium, M. O. Nie jest ona bowiem właścicielką zalanego domu, gdzie przebywała jedynie sezonowo, a jej działalność życiowa koncentrowała się w lokalu w [...]. W tym stanie rzeczy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G., była w ocenie organu prawidłowa, a to oznacza, że po uchyleniu utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z [...] października 2010 r., w przedmiotowej sprawie zapaść by musiało tożsame rozstrzygnięcie. W takiej zaś sytuacji zachodzi negatywna przesłanka jej uchylenia, o której stanowi art. 146 § 2 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. O. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2015 r., podtrzymując w niej uprzednio podniesioną argumentację. Na powyższą decyzję M. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2012 r. z tej tylko przyczyny, że w wyniku wznowienia postepowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej; 2. art. 107 § 1 i 3, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 7 i art. 11 k.p.a., polegające na niewykazaniu wyczerpująco podstaw faktycznych, które legły u podstawa stwierdzenia, że decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania odpowiada w swej istocie decyzji ostatecznej z [...] października 2012 r.; 3. art. 153 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuchyleniu decyzji Kolegium z [...] października 2012 r., pomimo że decyzja ta nie uwzględnia oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2012 r. I SA/Wa 1662/11; 4. rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w tym przepisie zasady zaufania do państwa, a polegającej na takim prowadzeniu postępowania, by przez bieg czasu jego strona zmuszona była do przeniesienia swego centrum życiowego poza zamieszkała nieruchomość, która uległa katastrofie powodzi. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kolegium z [...] czerwca 2015 r. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna: Zakwestionowana decyzja został wydana we wznowionym postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miast i Gminy G. z [...] sierpnia 2012 r. o odmowie przyznania M. O. zasiłku celowego w kwocie do 100.000,00 złotych na remont domu w miejscowości [...] zniszczony wyniku powodzi mającej na tym terenie miejsce w maju i czerwcu 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając co do istoty sprawą - po wznowieniu postępowania oraz stwierdzeniu zaistnienia przyczyny wznowieniowej opisanej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - oceniło, że jej rozstrzygnięcie byłoby tożsame z dotychczasowym. Organ pierwszej instancji, odmawiając wyżej wymienionej zasiłku celowego, nie przekroczył bowiem granic uznania administracyjnego, w ramach którego sprawa ta była rozpoznawana. Z tego względu, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., ograniczyło się do stwierdzenia, że ostateczna decyzja z [...] października 2012 r. wydana została z naruszeniem prawa i odmówiło jej uchylenia. Z oceną tą jednak nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim zauważyć należy, że odmawiając przyznania skarżącej zasiłku celowego przeznaczonego na remont i odbudowę budynku zniszczonego w wyniku powodzi, organ pierwszej instancji w sposób dowolny ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, co doprowadziło go do wadliwych wniosków co do stanu faktycznego mającego istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia podejmowanego na gruncie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz.. 163 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.p.s.". Przepis ten stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Stąd kluczowe dla podejmowanej na tej podstawie decyzji o charakterze uznaniowym było ustalenie czy wnioskodawczyni w związku z klęską powodzi jaka zaistniała w miejscowości [...] poniosła stratę i w jakim wymiarze, a także czy przez to znalazła się w na tyle trudnej sytuacji życiowej, że samodzielnie, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości nie jest jej w stanie przezwyciężyć. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że ze względu na brak tytułu prawnego do zalanego domu, jak też fakt zameldowania na pobyt stały w [...] w mieszkaniu ojca, gdzie skarżąca także znalazła schronienie po powodzi, nie utraciła ona jedynego miejsca zamieszkania, a to ta okoliczność determinuje przyjęty przez organ sposób rozdziału środków pomocowych dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi. Godzi się jednak zauważyć, że o miejscu zamieszkania nie decyduje miejsce zameldowania, ani tytuł prawny do lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w danej miejscowości, ale – stosownie do art. 25 k.c. - dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można więc mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. Takie właśnie okoliczności, w ocenie Sądu, zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Z jednolitych pod tym względem zeznań świadków - czemu zresztą organ nie przeczy - wynika, że M. O. od 2002 r., aż do wystąpienia powodzi w 2010 r. zamieszkiwała w [...]. Świadkowie potwierdzali także, że to ona wraz mężem wyremontowała dom, w którym wówczas zamieszkiwała. Ten kilkuletni pobyt w [...], przerwany dopiero powodzią, jak też fakt czynienia nakładów na zajmowany wraz z mężem dom (pochodzących ze sprzedaży należącego do niej lokalu mieszkalnego w [...]) i pozostanie w nim także po śmierci męża świadczy, że pobyt ów ma wszelkie cechy wskazujące na założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Fakt, że pozostawała ona jednocześnie zameldowana w mieszkaniu ojca w [...], jak też rejestrowała się w Urzędzie Pracy w [...], dla tej okoliczności nie ma istotnego znaczenia. Zameldowanie jest wszak kategorią prawa administracyjnego. Z kolei zasady doświadczenia życiowego wskazują, że częstą praktyką osób fizycznych jest nawet wieloletnie dokonywanie czynności urzędowych w miejscu stałego zameldowania, podczas gdy faktyczne ich miejsce zamieszkiwania jest ulokowane w innej części kraju, czy wręcz poza jego granicami. Stąd wnioskowanie li tylko na podstawie meldunku oraz rejestracji skarżącej w Urzędzie Pracy w [...] jako osoby bezrobotnej, że w [...] przebywała ona jedynie okresowo (czy też "sezonowo", jak przyjmowało – zresztą niekonsekwentnie - Kolegium) było nieuprawnione. Z kolei fakt uzyskania po powodzi schronienia w lokalu należącym do jej ojca nie może być przeszkodą w uzyskania świadczenia przewidzianego w art. 40 ust. 2 u.p.s. Oczywistym jest bowiem, że w sytuacji, gdy wywołany klęską żywiołową stan techniczny dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego uniemożliwia w nim dalsze zamieszkiwanie, osoby dotychczas go zajmujące poszukują schronienia wśród członków najbliższej rodziny. Uzyskanie zatem takiego schronienia, które ze swej istoty ma jedynie charakter tymczasowy - gdyż jest udzielane na czas niezbędny do usunięcia skutków tejże klęski – nie powinno prowadzić do automatycznego pozbawiania możliwości uzyskania przez osoby poszkodowane przewidzianej ustawą pomocy ze strony Państwa. Tymczasem tego rodzaju stanowisko zawarł w swoim rozstrzygnięciu Burmistrz Miasta i Gminy G., kwestionując wręcz prawo strony do występowania z wnioskiem o przyznanie zasiłku (vide treść sentencji decyzji z [...] sierpnia 2012 r.). To z kolei oznacza, że nie tylko przekroczył on granice uznania administracyjnego, naruszając tym samym art. 107 § 3 w zw. z art. art.: 7, 8 i 11 k.p.a., ale przede wszystkim naruszył w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z normy zawartej w tym przepisie wynika wszak, jak już wyżej wskazywano, że jedynym kryterium przyznania pomocy w tym trybie jest poniesienie przez stronę straty, w wyniku zdarzeń, o których w nim mowa (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r. I OSK 2213/11 Lex nr 1423872). Godzi się przy tym zwrócić uwagę, że na tę treść normatywną art. 40 ust. 2 u.p.s. wskazywał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym organ wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. I SA/Wa 1662/11, wywodząc, iż "przesłanki wymienione w treści cytowanego art. 40 ustawy o pomocy społecznej nakazują (...) ustalenie, czy osoba lub rodzina ubiegające się o pomoc socjalną w konsekwencji klęski żywiołowej lub ekologicznej poniosły stratę.", jak też podnosząc, że "posiadanie lub nie posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości oraz okoliczności związane z zameldowaniem pozostają bez wpływu na zaistnienie straty w rozumieniu tego przepisu". Fakt zaś poniesienia przez skarżącą straty, jak też jej wymiar wprost wskazuje znajdujący się w aktach dokumenty w postaci przeglądu budynku z 16 sierpnia 2008 r. zrealizowanego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] oraz wykonany na zlecenie Mazowieckiego Urzędu wojewódzkiego kosztorys z 10 sierpnia 2010 r. (k. 4-5 akt administracyjnych). Powyższe okoliczności uszły uwadze Kolegium, które rozpoznając we wznowionym postępowaniu sprawę, w sposób bezkrytyczny zaakceptowało zasadność odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego, uznając tym samym, że obecnie podjęte rozstrzygnięcie byłoby tożsame co do treści z uprzednio wydaną ostateczną decyzją z [...] października 2012 r. (utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji). W związku z czym, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. art. 146 § 2 k.p.a., odmówiło jej uchylenia stwierdzając jedynie, że ze względu na obarczenie jej wadą z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – co jest w niniejszej sprawie okolicznością niesporną - wydana ona została z naruszeniem prawa. Podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające winno doprowadzić do odmiennych konkluzji, a więc podjęcia rozstrzygnięcia determinowanego dyspozycją normy prawnej z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. To zaś oznacza, że podjęta w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2015 r. zapadła naruszeniem art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., a także – ze względu na zignorowanie wiążącej organ oceny prawnej zawartej w wyroku z 10 stycznia 2012 r. – z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Poprzedzające ją natomiast postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W konsekwencji jako obarczoną analogicznymi wadami ocenić należy także utrzymującą ją w mocy decyzję Kolegium z [...] lipca 2015 r. Stąd formułowane w tym aspekcie w stosunku do niej zarzuty skargi uznać należy za trafne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy w zw. z § 2 ust. 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.