I SA/Wa 1633/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr DO.2.7612.348.2019.WM w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania J. B. i A. S., decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa lub stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2005 r. nr [...] orzekającej o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w [...], gm. [...], oznaczonych jaki działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą nr [...], w części obejmującej wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa parcele gruntowe [...]. kat. [...] o pow. [...] ha i I. kat. [...] o pow. [...] ha. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] września 2005 r. Starosta [...] orzekł o wygaśnięciu z [...] sierpnia 2005 r. prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w [...], gmina [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...]o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą nr [...] oraz działki położonej w [...], gmina [...], oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z [...] października 2005 r. nr [...]. Pismem z 14 kwietnia 2014 r. J. B. oraz A. S. wystąpiły do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa lub stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2005 r. Decyzją z [...] października 2015 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa lub stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2005 r. orzekającej o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w [...]. gm. [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą nr [...], w części obejmującej wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa parcele gruntowe [...]. kat. [...] o pow. [...] ha i [...]. kat. [...] o pow. [...] ha. Pismem z 13 listopada 2015 r. J. B. i A. S. wniosły odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. Minister Rozwoju Pracy i Technologii decyzją z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z kolei stroną postępowania, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Minister podał, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2005 r. została wydana na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1711 ze zm.) – dalej zwana "ustawą" zgodnie z którym na wniosek Ministra Obrony Narodowej albo innego organu wojskowego działającego z jego upoważnienia właściwy miejscowo, ze względu na położenie nieruchomości ,starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie trwałego zarządu jednostki organizacyjnej podporządkowane] lub nadzorowanej przez Ministra Obrony Narodowej w stosunku do przekazanej nieruchomości, z dniem podpisania protokołu, o którym mowa w ust. 1. Z art. 19 ust. 3 ustawy wynika, że stroną w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu jednostki organizacyjnej podporządkowane] lub nadzorowanej przez Ministra Obrony Narodowej jest Minister Obrony Narodowej albo inny organ wojskowy działający z jego upoważnienia oraz Agencja Mienia Wojskowego. Stronami postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2015 r. był Szef Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] oraz Szef Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego w [...]. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] stanowiła w dniu wydania kwestionowanej decyzji Starosty [...] własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej Rejonowego Zarządu Infrastruktury (księga wieczysta nr [...]), natomiast aktualnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości ujawnione jest w księdze wieczystej nr [...] na rzecz [...] ([...]) spółka z o.o. [...] s. k. (obecnie [...] sp. z o.o. [...] sp. k.). Powyższe okoliczności, oparte na analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazują zatem, że wnioskodawczynie jako następczynie prawne dawnej właścicielki przedmiotowej nieruchomości nie były stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2005 r. oraz nie posiadają jakichkolwiek praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Ministra postępowanie o oddanie nieruchomości w trwały zarząd ma charakter wewnętrznego ustalenia wśród podmiotów publicznych, który z nich będzie korzystał z danej jednostki. Postępowanie to nie ma wpływu na prawa i obowiązki osób, które mają jakiekolwiek roszczenia wobec nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania o oddanie w trwały zarząd lub o wygaśnięcie trwałego zarządu, ponieważ nadal właścicielem danej nieruchomości jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Stroną postępowania jest zatem tylko taki podmiot, który wskaże konkretny przepis prawa administracyjnego materialnego, dający mu legitymację do czynnego udziału w określonym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Ministra skarżące takiego przymiotu nie mają, ponieważ postępowanie o oddanie w trwały zarząd dotyczy jedynie podmiotów publicznych i jest formą powierzenia konkretnej publicznej jednostce organizacyjnej zarządu określonej publicznej nieruchomości. W ocenie Ministra wnioskodawczynie posiadają w niniejszym postępowaniu wyłącznie interes faktyczny, a nie interes prawny. Nie posiadają zatem legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2005 r. Zasadnie zatem Wojewoda [...] uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia niniejszego postępowania z wniosku J. B. i A. S. i właściwym było jego umorzenie, stosownie do art. 105 § 1 kpa. Od decyzji Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r. J. B. i A. S. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą Wojewody Małopolskiego. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: 1) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez nieurzeczywistnienie zasady sprawiedliwości społecznej; 2) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego przy braku równości obywateli wobec prawa, by uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody wobec nieznajomości prawa; 3) art. 136 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niedostrzeżenie niedopełnienia obowiązku powiadomienia właściciela lub jego następcy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Postanowieniem z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1633/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S.. Postanowienie stało się prawomocne 27 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga J. B. nie jest uzasadniona. Postępowanie o stwierdzenie nieważności, z uwagi na treść art. 157 § 2 kpa, może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 kpa. Z tego przepisu wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. J. B. i A. S. kwestionowały w trybie nieważnościowym decyzję Starosty [...] z [...] września 2005 r., sprostowaną postanowieniem z [...] października 2005 r., orzekającą o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w [...], gm. [...], oznaczonych jaki działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą nr [...], w części obejmującej wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa parcele gruntowe I. kat. [...] o pow. [...] ha i [...]. kat. [...] o pow. [...] ha. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 19 ust. 3 ustawy zgodnie z którym na wniosek Ministra Obrony Narodowej albo innego organu wojskowego działającego z jego upoważnienia właściwy miejscowo, ze względu na położenie nieruchomości ,starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie trwałego zarządu jednostki organizacyjnej podporządkowanej lub nadzorowanej przez Ministra Obrony Narodowej w stosunku do przekazanej nieruchomości, z dniem podpisania protokołu, o którym mowa w ust. 1 (protokołu zdawczo - odbiorczego przekazania mienia Agencji). Wskazany wyżej przepis jest konsekwencją powołania do życia, mocą art. 5 ust. 1 ustawy, nowej państwowej osoby prawnej, tj. Agencji Mienia Wojskowego, której z mocy art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy powierzone zostało wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 (m.in. mienia będącego we władaniu podmiotów podległych Ministrowi Obrony Narodowej), w tym w szczególności gospodarowanie i utrzymywanie tego mienia. Celem art. 19 ust. 3 ustawy było zatem uregulowanie statusu prawnego nieruchomości Skarbu Państwa, przekazanych Agencji faktycznie, a formalnie pozostających dotąd w trwałym zarządzie dotychczas istniejących jednostek organizacyjnych podporządkowanych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej. Z powyższej regulacji wynika, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu obciążającego sporną nieruchomość (dawną działkę nr [...] i obecną działkę nr [...]) była jednostka organizacyjna, której trwały zarząd był wygaszany (Ministerstwo Obrony Narodowej Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] – wpis w dziale [...] Kw nr [...]) oraz Agencja Mienia Wojskowego, jako osoba prawna działająca w zakresie wykonywania za Skarb Państwa prawa własności, co spornego nieruchomego mienia wojskowego, które Agencja przejęła przed wydaniem decyzji z [...] września 2005 r., sprostowanej postanowieniem z [...] października 2005 r., protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] sierpnia 2005 r. – wpis w Kw nr [...]). Stroną postępowania nieważnościowego mógłby także być podmiot, który był adresatem decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu MON Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...]. Trafnie wskazał Minister, że J. B. i A. S. nie miały interesu, aby domagać się oceny legalności decyzji Starosty [...] z [...] września 2005 r., sprostowanej postanowieniem z [...] października 2005 r., orzekającej o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w [...], gm. [...], oznaczonych jaki działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą nr [...], w części obejmującej wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa parcele gruntowe [...]. kat. [...] o pow. [...] ha i [...]. kat. [...] o pow. [...] ha. Osoby te w żaden sposób nie uczestniczyły w procedurze przekazywania mienia Agencji Mienia Wojskowego i regulacji stanu władania tymże gruntem poprzez wygaszenie prawa trwałego zarządu MON Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...]. Osoby te nie były też stronami postępowania o wygaszenie trwałego zarządu i adresatami decyzji kończącej to postępowanie. Fakt powoływania się przez J. B. i A. S. na złożenie przez M. P. (późniejsze nazwisko K.) wniosku o zwrot nieruchomości z [...] listopada 2005 r., który Starosta Powiatowy otrzymał [...] listopada 2005 r. nie mogło świadczyć o interesie prawnym J. B. i A. S. do bycia, w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 kpa, stroną postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie administracyjnej. Sąd zwraca uwagę, że decyzja wygaszająca trwały zarząd MON Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w [...] stała się ostateczna [...] października 2005 r. Wniosek zwrotowy z [...] listopada 2005 r. został złożony po dacie ostatecznego zakończenia postępowania o wygaszenie trwałego zarządu. Wobec tego w postępowaniu o wygaszenie trwałego zarządu nie mogłoby dojść do kolizji roszczenia zwrotowego M. P., o którym mowa w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), z prawem własności Skarbu Państwa reprezentowanego przez Agencję Mienia Wojskowego, które to prawo własności wykonywała za Skarb Państwa Agencja w dacie otrzymania przez Starostę [...] tego wniosku (Agencja Mienia Wojskowego została [...] listopada 2005 r. ujawniona jako reprezentant Skarbu Państwa w dziale [...] Kw nr [...]). Nie można też uznać, aby w jakikolwiek sposób wygaszenie praw zarządu MON Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w [...] uniemożliwiało realizację roszczenia o zwrot nieruchomości, skoro przedmiotowe mienie w dacie uostatecznienia się decyzji Starosty [...] z [...] września 2005 r. było nadal mieniem Skarbu Państwa, a zmieniał się tylko podmiot zarządzający spornym gruntem w ramach wykonywania uprawnień właścicielskich za Skarb Państwa. Podnoszona w skardze kwestia niezawiadomienia przez Starostę [...] osób uprawnionych o zamiarze użycia spornej nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia może być oceniana w sprawie cywilnej o odszkodowanie tytułem naprawienia szkody wyrządzonej wskutek niepoinformowania osób uprawnionych o tym fakcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I CSKP 8/21). Biorąc pod uwagę powyższe i nie dostrzegając zarzucanych w skardze naruszeń prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.