I SA/Wa 1634/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Syg. akt I SA/Wa 1634/13 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 roku, nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013 roku, poz. 267) po rozpatrzeniu złożonego przez M. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] marca 2013 roku, nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji publicznej były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Naczelnik Gminy w P. decyzją z dnia [...] października 1986 roku, nr [...], sprostowaną postanowieniem organu z dnia [...] marca 1989 roku orzekł o przejęciu na rzecz Państwa, nieodpłatnie gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsiach – Z., H., P. oraz K., stanowiącego własność P. i H. D. Wnioskiem z dnia 15 października 2010 roku – uzupełnionym pismem z dnia 13 lipca 2011 roku M. S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej decyzji. Wnioskodawczyni zarzucała, iż organ wydający decyzję arbitralnie stwierdził, że jej rodzice nie posiadają następców prawnych uprawnionych do dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2013 roku, nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1986 roku, nr [...]. M. S. wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2013 roku wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że organ administracji publicznej wydając decyzję arbitralnie uznał, że rodzice wnioskodawczyni nie posiadają następców prawnych, przez co pozbawił ją prawa dziedziczenia. Skarżąca wskazywała, że złożyła pismo do naczelnika gminy informując go, że pracowała od dziecka w gospodarstwie rolnym i posiada tytuł rolnika. Podnosiła, że rodzice zostali oszukani, gdyż nie składali wniosku o przejęcie gospodarstwa lecz jedynie pismo z zapytaniem w jaki sposób mogliby przekazać córce swoje gospodarstwo rolne. Organ zważył co następuje: Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 k.p.a. Z tego względu organ wskazywał, że zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności musi być oczywiste. Zdaniem organu rażące naruszenie prawa charakteryzuje się oczywistym nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa, a jego istota sprowadza się do przypadków gdy, czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią oczywiste zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Materialno-prawną podstawę kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1986 roku stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin( DZ.U nr 40, poz. 268 dalej jako ustawa), w szczególności art. 22 ust.4, art. 51, art. 56, art. 57, art. 58, art. 59 ust.3 powołanej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 51 ustawy, w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Następnie organ przywołał treść przepisu art. 48 ust. 1 i 3 ustawy który wskazywał kto może być następcą rolnika i jakie warunki musiał spełniać następca aby mógł przejąć gospodarstwo rolne. M. S. występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1986 roku wskazywała, że jako następca prawny P. i H. małżonków D. była uprawniona do przejęcia ich gospodarstwa rolnego oraz posiadała stosowne kwalifikacje na dowód czego załączyła dokument w postaci świadectwa z dnia [...] kwietnia 1978 roku na mocy którego uzyskała tytuł wykwalifikowanego rolnika. Następnie organ argumentował, że przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo na podstawie art. 51 ustawy nastąpiło na wyraźny i uzasadniony wniosek jego właścicieli – P. i H. D. Zdaniem organu do konkluzji, że spełnione są wymagania do zastosowania wyżej powołanego przepisu ustawy prowadzi treść pisma byłych właścicieli z dnia 10 lipca 1986 roku, w którym zwrócili się do Naczelnika Gminy w P. z prośbą o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Państwa. Z wniosku tego jednoznacznie wynika, że P. i H. małżonkowie D. domagają się przejęcia gospodarstwa w zamian za rentę, ponieważ nie posiadają następców uprawnionych do jego przejęcia, a sami są już w podeszłym wieku i nie są w stanie dalej prowadzić gospodarstwa. Również z kolejnego pisma z dnia 16 sierpnia 1986 roku skierowanego przez P. D. do Naczelnika Gminy w P. wynika, że na jego wniosek toczy się postępowanie o przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. W piśmie tym podnosił on, że złożył do Wojewody podanie o umorzenie zaległości podatkowych i w związku z czym prosił o wstrzymanie załatwienia wniosku o przekazanie gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa do czasu otrzymania odpowiedzi od Wojewody. Naczelnik Gminy w P. wydał rozstrzygnięcie z dnia [...] października 1986 roku dysponując stosownym oświadczeniem małżonków D., zainteresowanych przekazaniem na rzecz państwa gospodarstwa rolnego w zamian za zaopatrzenie emerytalne. Organ wskazywał, że w przypadku gdyby właściciel zamierzał przekazać gospodarstwo następcy to zawierał umowę w formie aktu notarialnego. Jedynie w przypadku braku następcy właściciel zwracał się do właściwego organu o przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa w drodze decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że wobec złożonych przez uprawnionych P. i H. D. oświadczeń woli trudno byłoby wymagać by organ administracji poszukiwał i ustalał ewentualnych następców. Brak podjęcia przez organ działań zmierzających do weryfikacji prawdziwości oświadczenia w przedmiocie braku posiadania przez strony następców nie przesądza zatem o rażącym naruszenia prawa. Organ wskazywał, że istotne jest również to, że H. D. zrzekła się prawa odwołania od omawianej decyzji. Zdaniem organu niewiarygodne są wyjaśnienia M. S., że od dziecka cały czas pracowała w gospodarstwie swoich rodziców oraz że jej rodzice nie składali wniosku o przejęcie gospodarstwa, lecz jedynie pismo z zapytaniem w jaki sposób mogliby przekazać córce swoje gospodarstwo. Odnosząc się do zarzutu M. S., że w 1986 roku Naczelnik Gminy P. był poinformowany, że jest osobą uprawnioną do dziedziczenia gospodarstwa P. i H. D. organ wskazywał, że teza ta nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. Mając jednak na uwadze, że podnoszony zarzut jest w swej istocie zarzutem pozbawienia możliwości udziału strony w postępowaniu administracyjnym, zdaniem organu należy wskazać, że może on stanowić przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w tym przepisie następuje na żądanie strony – art. 147 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym powszechnie przyjmuje się, iż okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 roku, syg. akt I OSK 120/08). Tym samym kwestia pominięcia następcy w postępowaniu o przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa nie podlega rozważeniu w kategoriach rażącego naruszenia przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin, a zwłaszcza przepisu art. 51 tej ustawy. Z tych też względów w ocenie organu wydane rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1986 roku nr. [...] należy uznać legalne, nienaruszające prawa. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła M. S. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że zaskarżoną decyzją błędnie uznano, że przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo nastąpiło na wyraźny wniosek jego właścicieli P. i H. D. Zdaniem skarżącej rodzice nie składali do organu wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo. Z tego względu postawiona przez organ teza o rzekomym dobrowolnym przekazaniu gospodarstwa rolnego przez rodziców nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, a zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację, a podnoszony w skardze zarzut był już podnoszony podczas postępowania administracyjnego i nie znalazł potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Zdaniem Sądu w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż postępowanie toczące się w niniejszej sprawie było postępowaniem w trybie nadzorczym. Przedmiotem oceny Sądu jest rozstrzygnięcie organu nadzoru odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kpa, czyli, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (norma prawną) a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Niezbędna jest ocena rodzaju tych naruszeń, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie istnienie wad o charakterze kwalifikowanym. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2007 roku, syg. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 51 ustawy( według stanu na datę wydawania decyzji), który to przepis stanowił podstawę materialnoprawną wydania decyzji z dnia [...] października 1986 roku o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego należącego do rodziców skarżącej – w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Organ administracji publicznej wszczął postępowanie w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego należącego do P. i D. małżonków D. na pisemny wniosek z 10 lipca 1986 roku. Z treści tego wniosku jednoznacznie wynikało, iż z uwagi na podeszły wiek nie są w stanie dalej prowadzić gospodarstwa rolnego. We wniosku tym zawarte jest również stwierdzenie, że nie posiadają oni następców prawnych uprawnionych do przejęcia gospodarstwa. W kontekście znajdującego się w aktach wniosku byłych właścicieli gospodarstwa o jego przejęcie zarzut, iż doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji bez takiego wniosku należy uznać za bezpodstawne. Organ swoje ustalenia o braku następców prawnych uprawnionych do przejęcia gospodarstwa oparł co prawda tylko na wniosku i stanowisku małżonków D., ale z materiału dowodowego nie wynika aby dysponował dowodami, które by zaprzeczały stanowisku małżonków D. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 roku, syg. akt II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281). Jednocześnie Sąd pragnie zauważyć, iż skarżąca sama przyznała na rozprawie w dniu 7 maja 2014 roku, iż wiedziała o wydanej decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego przez rodziców, a tym czasie co tydzień odwiedzała rodziców, co mogłoby potwierdzać, iż w tym czasie nie była zainteresowana przejęciem gospodarstwa rolnego po swoich rodzicach. Na fakt braku zainteresowania gospodarstwem ze strony następców prawnych małżonków D. może wskazywać to, iż gospodarstwo było zadłużone, a jak wynikało z ich wniosku z uwagi na wiek nie byli w stanie sami dalej go prowadzić. W ocenie sądu nie można zarzucić organowi rażącego naruszenia prawa gdyż został on prawidłowo zastosowany na tle ustalonego stanu faktycznego. Okoliczność, iż przy ustalaniu kręgu podmiotów, którym można by przypisać status następcy nie wzięto pod uwagę M. S. nie może być rozpatrywana w kategoriach wady o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mogącej skutkować nieważnością podjętej decyzji. Należy zgodzić się z organem, iż pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym może być rozpatrywany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Również okoliczność, iż skarżąca jako następca prawny rodziców posiadała kwalifikacje( tytuł wykwalifikowanego rolnika) uprawniający do przejęcia gospodarstwa rolnego, nie może stanowić przesłanki nieważnościowej, a może być rozpatrywany jako przesłanka wzowieniowa – art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – na jaw wyjdą nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, bądź nowe okoliczności lub nowe dowody w sprawie, które nie były znane organowi mogą powodować zaistnienie podstawy wznowienia postępowania i nie może być jednocześnie uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby bowiem prowadzić między innymi do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2006 roku, syg. akt II OSK 843/2005). Z tych też względów należy uznać, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.