I SA/Wa 1635/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kosztów turnusu rehabilitacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego U. R., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] ([...]) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę [...] ([...]) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2014 r., nr [...] o odmowie przyznania R. W. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie części kosztów turnusu rehabilitacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: R. W., pismem z [...] grudnia 2013 r., wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o udzielenie mu pomocy finansowej na dopłacenie różnicy ceny turnusu rehabilitacyjnego w K., w którym miał uczestniczyć w okresie od 7 do 21 grudnia 2013 r., oraz pokrycie związanych z udziałem w turnusie kosztów podróży. Wnioskodawca podał, że łączny koszt turnusu wynosi [...] złotych, z czego kwotę [...] złotych pokrywa [...] Centrum Pomocy Rodzinie ze środków PFRON, czego potwierdzeniem jest dołączone do wniosku zawiadomienie Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie z [...] grudnia 2013 r. o przyznaniu dofinansowania. Wnioskodawca jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, utrzymującą się z zasiłku stałego w kwocie [...] złotych miesięcznie. W toku postępowania wyjaśniającego, obejmującego m.in. aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego (przeprowadzaną [...] grudnia 2013 r.) ustalono także, że ww. w dniu [...] grudnia 2013 r. samodzielnie opłacił różnicę ceny turnusu (co potwierdzone zostało fakturą VAT nr [...]), jak też samodzielnie sfinansował koszty podróży do K. W tym stanie rzeczy decyzją z [...] stycznia 2013 r. Prezydent [...] odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej na pokrycie części kosztów turnusu rehabilitacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ, wskazując na cele i zadania pomocy społecznej jak też treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz., 182 62 ze zm.) wywodził, że refundacji poniesionych kosztów turnusu rehabilitacyjnego oraz zakupu biletów kolejowych nie można uznać za niezbędna potrzebę bytową uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego. Zasiłek taki może bowiem zostać przyznany wówczas, gdy konkretna potrzeba bytowa nie została jeszcze zaspokojona. Od decyzji tej R.W. wniósł odwołanie, w którym wyjaśniał m.in., że opłacenie różnicy w kosztach turnusu rehabilitacyjnego nastąpiło ze środków pozyskanych w ramach krótkotrwałej pożyczki od osób trzecich, a nie z własnych zasobów. Wskazywał także, iż bez opłacenia tej różnicy nie mógłby skorzystać z turnusu rehabilitacyjnego, a uzyskane z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych dofinansowanie by przepadło, zaś na kolejne musiałby czekać ok. dwóch lat. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2013 r. utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazywało na subsydiarny charakter świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej, co oznacza, że ubiegające się o wsparcie osoby winny w pierwszej kolejności we własnym zakresie dążyć do przezwyciężenia problemów, a dopiero gdy nie są w stanie ich pokonać mogą zwracać o pomoc społeczną. Argumentowało także, że w sytuacji gdy wnioskującemu przyznana została pomoc z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w postaci dofinansowania do pobytu na turnusie rehabilitacyjnym, pozostałą część opłaty powinien on wnieść we własnym zakresie, gdyż "nie można przerzucać na Państwo i innych obywateli kosztów utrzymania osób, które są w wieku produkcyjnym i powinny zabezpieczać swoje potrzeby". Kolegium podkreślało także, iż "zabezpieczając wszelkie "zachcianki" strony wnioskującej o pomoc niweczona jest aktywizacja osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej". Wskazywało również na kwoty przyznanych odwołującemu się zasiłków celowych przeznaczonych na sfinansowania różnorakich potrzeb w grudniu 2013 r. oraz styczniu i lutym 2014 r., a także łączny koszt przyznanej mu w całym roku 2013 pomocy. Na tę decyzje R. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez pominięcie przez Kolegium meritum odwołania i przedmiotu zaskarżenia. Organ bowiem w ogóle nie odniósł się do decyzji Prezydenta [...] oraz nie rozważył argumentów podniesionych w odwołaniu i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto rażące naruszenie art. 139 k.p.a., którego to naruszenia skarżący dopatrywał się w powołaniu przez Kolegium nowych i niepodnoszonych w decyzji pierwszoinstancyjnej okoliczności mających uzasadniać odmowę przyznania świadczenia, a odnoszących się przede wszystkim do rozmiarów przyznanej mu w przeszłości pomocy społecznej. Ponadto, zdaniem skarżącego, stwierdzenia organu odwoławczego, iż skoro jest on w wieku produkcyjnym to sam powinien zabezpieczać swoje potrzeby całkowicie pomijają fakt, że jest on osoba niezdolną do pracy ze względu na niepełnosprawność. Za karygodne i naruszające zasady etyki zawodowej, dobra osób i rodzin uznawał on także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w którym organ podnosił argumenty o "rozdawnictwie dóbr" i zaspokajaniu "zachcianki strony wnioskującej o pomoc". W kontekście zaś przywoływanych przez Prezydenta [...] przyczyn odmowy przyznania pomocy (zaspokojenie w ramach własnych możliwości zgłaszanej potrzeby), skarżący wyjaśniał, że uiszczenia przypadającej na niego części opłaty za turnus rehabilitacyjny dokonał przy wsparciu osób trzecich w warunkach dużego pośpiechu, ze względu na termin rozpoczęcia turnusu, datę przyznania dofinansowania z PFRON i przy rezygnacji z zabezpieczenia innych niezbędnych potrzeb (wykupu leków), a także w sytuacji gdy jej uiszczenie było warunkiem koniecznym uczestnictwa w turnusie. Na ten aspekt sprawy zwracał również uwagę w swoim wystąpieniu przed Sadem na rozprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga R. W. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty można uznać za trafne. Przede wszystkim nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustanowionego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, jak też zasady dwuinstancyjności postępowania, którego to naruszenia skarżący upatruje w powołaniu przez organ odwoławczy argumentów, które nie były podnoszone na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Oczywistym jest bowiem, że w sytuacji gdy organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania sprawy w jej całokształcie - co jest immanentnie związane z realizacją ustanowionej w art. 15 k.pa. zasady dwuinstancyjności postępowania – może on także podnosić argumenty i okoliczności przez organ pierwszej instancji pominięte. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest wszak rozważenie jak należy daną indywidualnie rozpatrywaną sprawę rozstrzygnąć w zgodzie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej na gruncie norma prawa materialnego, a nie tylko rozważanie czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, czy też li tylko kontrola podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. Z kolei zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. jest o tyle chybiony, że w efekcie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] nie doszło do zmiany sytuacji prawnej skarżącego. Powyższe nie oznacza jednak, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.p.s.", które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje m.in. udzielanie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych, które w myśl art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy mogą być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W rozpoznawanej sprawie wyłączną przyczyną odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego, wskazywaną przez organ pierwszej instancji, był fakt samodzielnego sfinansowania przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie przez wnioskującego o pomoc zgłaszanej potrzeby, tj. opłacenie kosztów turnusu rehabilitacyjnego w części w jakiej nie był on dofinansowany ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a także kosztów dojazdu na powyższy turnus. W tym stanie rzeczy kluczowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest to, czy w świetle przepisów powołanej wyżej ustawy, sam fakt zaspokojenie potrzeby bytowej przed wydaniem w sprawie decyzji przez organy pomocy społecznej, mógł być wystarczającą podstawą odmowy przyznania pomocy. Celem pomocy społecznej w myśl art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. – na co słusznie zwracały uwagę organy - jest pomoc i wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb oraz zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się rodzin. Tak określone cele i funkcje pomocy społecznej, jak też brzmienie art. 39 powołanej ustawy, prowadzą do wniosku, że co do zasady nie mieści się w niej przyznawanie świadczeń przeznaczonych na refundowania wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb bytowych, które strona ubiegająca się o pomoc poniosła już w przeszłości. Jednakże ta ogólnie sformułowana konstatacja, aby mogła doprowadzić do prawidłowych pod względem prawnym wniosków o wyłączeniu możliwości przyznania pomocy społecznej na tle konkretnie rozpoznawanej indywidualnej sprawy, wymaga dodatkowego uszczegółowienia. Mianowicie pomoc ta nie będzie mogła być przyznana wówczas, gdy wydatki, o których zrefundowania strona się zwraca, poniesione zostały przez nią przed złożeniem wniosku (a nie przed wydaniem decyzji), a ponadto poniesione one zostały przy wykorzystaniu "własnych uprawnień, zasobów i możliwości", co jest zwrotem na tyle nieostrym, że wymaga każdorazowo rzetelnego zbadania okoliczności faktycznych w jakich doszło do samodzielnego zaspokojenia zgłaszanej potrzeby i sformułowania w tym względzie stosownych ocen. W konsekwencji, już na etapie prowadzenie wywiadu środowiskowego organ (a konkretnie pracownik socjalny) winien podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia tych aspektów stanu faktycznego. Powyższe uszło uwadze organów rozstrzygających o odmowie przyznania R. W. pomocy społecznej.. Zważyć zaś należy, że w dacie składania przez niego wniosku o przyznanie zasiłku, który miał być przeznaczony na sfinansowanie przypadającej na niego części opłaty za turnus rehabilitacyjny (rozpoczynający się dnia następnego), potrzeba ta nie została jeszcze zaspokojona. Warunkiem koniecznym uczestnictwa turnusie było z kolei uiszczenie jej przed jego rozpoczęciem. Jak wynika przy tym z treści odwołania oraz okoliczności podnoszonych przed Sądem (vide protokół z rozprawy – k.42 akt sądowych), sfinansowanie powyższej potrzeby przez skarżącego, było możliwe jedynie dzięki krótkotrwałej pożyczce uzyskanej od osób trzecich, której spłata wiązała się z kolei z koniecznością rezygnacji z zaspokojenia innych potrzeb bytowych (takich jak choćby wykup leków). Ten złożony kontekst sprawy, a więc przede wszystkim brak sfinansowanej potrzeby na dzień zgłoszenia wniosku, brak możliwości prolongaty należnej od strony części opłaty za turnus rehabilitacyjny, ryzyko utracenia przyznanej ze środków PFRON dotacji w sytuacji niewykorzystania jej do końca 2013 r., pochodzenie środków z jakich ostatecznie zgłaszana potrzeba została sfinansowana, a także szczególnie trudna sytuacja osobista i zdrowotna skarżącego, winny być uwzględnione przy rozstrzyganiu o zasadności przyznania ww. pomocy społecznej. Pominięcie natomiast tych okoliczności stanu faktycznego przy formułowaniu oceny kwestii zaistnienia przesłanek ustawowych umożliwiających przyznanie skarżącemu zasiłku celowego (a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie) oznacza, że w postępowaniach poprzedzających wydanie decyzji przez organy obydwu instancji doszło do istotnego naruszenia art.: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jak też zawartej w art. 100 ust. 1 u.p.s. dyrektywy kierowania się przez organy pomocy społecznej dobrem osób z tej pomocy korzystających. Efektem natomiast powyższych naruszeń procedury administracyjnej było przedwczesne, a przez to noszące znamiona arbitralności stanowisko organów, że przewidziane w art. 39 ust. 1 u.p.s. świadczenie w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie może zostać wyżej wymienionemu przyznane. Z tych względów zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie mogły się ostać. Niezależnie od powyższego, jako niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym Sąd uznaje formułowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w kontekście rozpoznawanej sprawy, uwag o zaspokajaniu "zachcianek" osób ubiegających się o pomoc społeczną. Tego rodzaju uwagi bowiem – jak słusznie zauważył skarżący - w sposób drastyczny godzą w pozostającą pod prawną ochroną i przynależną każdej osobie godność. Świadczą również o lekceważącym stosunku do jednostki. Takie zaś działanie organu administracji publicznej nie tylko nie pogłębiają jej zaufania do władzy publicznej (a ty samym naruszają art. 8 k.p.a.), ale stanowią wręcz zaprzeczenie ustanowionej w przywołanym już wyżej art. 100 ust. 1 u.p.s. zasady kierowania się w postępowaniu o przyznanie pomocy społecznej dobrem osób korzystających z tej pomocy i ochroną ich dóbr osobistych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie wynagrodzenia radcy prawnego za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 powołanej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, a podjęte rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza, uzasadni zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 107 § 3 k.p.a.