I SA/Wa 1636/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku T. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia .{....] sierpnia 2009 r. nr [....] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [....] maja 2009 r. nr [.....] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [....] lipca 2007 r. nr [....] o odmowie przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną na skutek wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] grudnia 1998 r. nr [....] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [....] z dnia [...] maja 1998 r. nr[....], których nieważność, w części dotyczącej odmowy zwrotu działek oznaczonych nr [....] stwierdzona została decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [....] decyzją z dnia maja 1998 r. orzekł zwrot nieruchomości położonej w L. przy ul. [.....], obręb [....], stanowiącej działkę nr [....], na rzecz T. Z. i M. Z., a w pkt 7 powołanej decyzji orzekł o odmowie zwrotu działek oznaczonych nr [....]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [....] z dnia [...] maja 1998 r. Wnioskiem z dnia 23 września 2000r. T. Z. i M. Z. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [....] z dnia [...] maja 1998 r., w części dotyczącej odmowy zwrotu działek oznaczonych nr [....]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [....] marca 2001 r. znak: [....], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [....] z [....] maja 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2003 r., sygn. akt I SA 1218/03 uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] grudnia 2000 r. i z dnia [....] marca 2001 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzenia wniosku T. Z. i M. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [....] lutego 2004 r., nr [....] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [....] z dnia [...] maja 1998 r., w części dotyczącej odmowy zwrotu działek nr [....] na rzecz wnioskodawców. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [....] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [....] maja 2004 r. uchylił wyżej wymienioną decyzję z dnia [....] lutego 2004 r. i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] grudnia 1998 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [....] z dnia [....] maja 1998 r., w części dotyczącej odmowy zwrotu działek nr [....]. Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2007 r. T. Z. wystąpił do Ministra Budownictwa o przyznanie odszkodowania w kwocie [....] zł za szkodę powstałą na skutek wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] grudnia 1998 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [....] z dnia [...] maja 1998 r., których nieważność w części dotyczącej odmowy zwrotu działek nr [....] została stwierdzona decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [....] maja 2004 r. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [....]odmówił przyznania odszkodowania, ze względu na brak wykazania przez wnioskodawcę związku przyczynowego między wydaniem wadliwej decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości, a wskazaną utratą zysków z nieruchomości. Wnioskiem z dnia 4 marca 2009 r. T. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [....] lipca 2007 r. odmawiającej przyznania odszkodowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [....] maja 2009 r., nr [....] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [....] lipca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [....] lipca 2007 r. wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Wnioskiem z dnia 26 maja 2009 r. T. Z. wystąpił do Ministra Infrastruktury o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [....] maja 2009 r., zarzucając organowi błędne zastosowanie przepisów Kodeksu cywilnego w postępowaniu zakończonym przez Ministra Budownictwa decyzją z dnia [....] lipca 2007 r. W ocenie skarżącego do przedmiotowego postępowania powinny mieć zastosowanie jedynie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [....] sierpnia 2009 r. nr [....] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [....] maja 2009 r. nr [....] wskazując, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta choćby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Ministra, przepis art. 160 k.p.a., stanowiący podstawę wydania badanej w trybie nadzoru decyzji, konstytuuje samodzielną i wyłączną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. lub stwierdzeniem jej nieważności, jednak regulacja ta nie zawiera pełnego unormowania zasad odpowiedzialności za szkodę, lecz odsyła w istotnym zakresie do przepisów Kodeksu cywilnego. Organ zauważył, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt IV CSK 151/08 (LEX nr 483309) stwierdził, iż art. 160 k.p.a. mówi wprawdzie o szkodzie wyrządzonej na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, ale nie można go odczytywać jako potwierdzenia, że źródłem szkody jest decyzja stwierdzająca nieważność. Ponadto jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV CSK 5/08 (LEX nr 371827) ciężar dowodu w zakresie wykazania i udowodnienia poniesienia szkody oraz zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją, a zaistniałą szkodą ciąży, zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 6 Kc, na poszkodowanym. W ocenie Ministra, to T. Z., stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego, jako ewentualny poszkodowany, był zobowiązany do udowodnienia, iż na skutek wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] grudnia 1998 r. poniósł szkodę oraz iż między tą szkodą, a wyżej wymienioną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zachodzi związek przyczynowy. Zdaniem organu, taki dowód nigdy nie został przedłożony organowi administracji i dlatego Minister Budownictwa odmówił przyznania odszkodowania. W tej sytuacji Minister wskazał, że nie można się zgodzić z twierdzeniem strony, iż zastosowanie przepisów Kodeksu cywilnego przez Ministra Budownictwa w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [....] lipca 2007 r. miało charakter rażącego naruszenia przepisów prawa. W związku z powyższym Minister uznał, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [....] lipca 2007 r. odmawiająca przyznania na rzecz T. Z. odszkodowania w wysokości [....] zł nie była obarczona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [....] sierpnia 2009 r. T. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zasad postępowania, tj. art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie lub niezastosowanie w ogóle, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze wniósł o: 1) uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [....] sierpnia 2009 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [....] maja 2009 r.; 2) stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [....] lipca 2007 r.; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że z uwagi na upływ terminu z art. 160 § 6 k.p.a. złożył w dniu 13 czerwca 2007 r. do Ministra Budownictwa wniosek o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. za szkodę w postaci nieuzyskania spodziewanego czynszu za działkę nr [....], na której od 20 lat prowadzona była działalność gospodarcza przez właścicieli dwóch sąsiednich działek. Odszkodowanie obejmowało okres od dnia wydania decyzji odmawiającej zwrotu tj. od [....] grudnia 1998 r. do dnia stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżący wskazał, że w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie nie było jeszcze ostatecznej decyzji merytorycznej w sprawie zwrotu tej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości, wydana po unieważnieniu wcześniejszej decyzji odmawiającej zwrotu, jest kwestią podstawową w sprawie o odszkodowanie przyznawane na podstawie art. 160 k.p.a. W jego ocenie, w trakcie toczącego się ponownie postępowania o zwrot nieruchomości nie ma podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. i Minister Budownictwa winien postępowanie odszkodowawcze zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [....] maja 2009 r. oraz w decyzji z dnia [....] sierpnia 2009 r. nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [....] lipca 2007 r. Z uwagi na naruszenie podstawowych zasad postępowania oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [....] sierpnia 2009 r. jest zatem sprzeczna z prawem i dlatego skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie zaznaczyć należy, że wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnych jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m. in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie można stosować wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest również pogląd, który Sąd w obecnym składzie podziela, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zatem obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie nie tylko tego jaki przepis prawa został naruszony, ale również dlaczego to naruszenie organ ocenił jako rażące. O rażącym naruszeniu prawa bowiem decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest więc stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Analizując materiał dowodowy sprawy przez pryzmat wskazanych wyżej rozważań Sąd doszedł do przekonania, że prawidłowe jest stanowisko Ministra Infrastruktury, co do tego, iż decyzja Ministra Budownictwa z dnia [....] lipca 2007 r. o odmowie przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną uznanymi za nieważne, w części dotyczącej odmowy zwrotu działek nr [....], decyzjami: Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] grudnia 1998 r. i Wojewody [....]z dnia [....] maja 1998 r. nie jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd zauważa, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [....] lipca 2007 r. oparty został na przesłance rażącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 160 § 4 k.p.a. Rację ma skarżący, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2326/02, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2002 r., sygn. akt III SA 2643/01, niepubl.). Jednak pogwałcenie zasad procesowych ma charakter rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, kiedy jest to oczywiste i niewątpliwe. Analiza przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie może bowiem podlegać wykładni rozszerzającej, a więc przesłanki te powinny być interpretowane ściśle. Należy zgodzić się z Ministrem Infrastruktury, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [....] lipca 2007 r. nie narusza rażąco wskazanych wyżej przepisów proceduralnych. Rację też ma organ nadzoru twierdząc, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał poprzez złożenie stosownych dokumentów, że na skutek wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia [....] grudnia 1998 r. i Wojewodę [....] decyzji z dnia [...] maja 1998 r. (zdarzenie powodujące obowiązek naprawienia szkody) powstała szkoda w postaci utraconych korzyści z tytułu czynszu. Skarżący nie udowodnił też w jakim odcinku czasowym szkoda powstała i czy miała charakter ciągły, a także jaka jest jej wysokość. Skarżący nie wykazał również, że pomiędzy wyrządzoną szkodą, a tym zdarzeniem (wydaniem niezgodnych z prawem decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości) występuje adekwatny związek przyczynowy. Tymczasem zgodnie z art. 160 § 2 k.p.a. do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 Kc. Sprawa o przyznanie odszkodowania prowadzona na podstawie art. 160 k.p.a. ma bowiem charakter sprawy cywilnej, choć rozstrzygana jest przez organ administracji. W tego rodzaju sprawie ma zastosowanie ogólna reguła z art. 6 Kc stanowiąca, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, tj. na poszkodowanym (por. wyrok SN z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV CSK 5/08, LEX nr 371827). Nie można więc zarzucić Ministrowi dokonania niewłaściwej oceny decyzji Ministra Budownictwa odmawiającej odszkodowania jako rażąco naruszającej prawo, tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 160 § 4 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy o rażącym naruszeniu przepisów procesowych można by mówić wówczas, gdyby Minister Budownictwa wydał decyzję o odmowie odszkodowania, np. z pominięciem przedłożonych przez skarżącego konkretnych dowodów na okoliczność wyrządzonej szkody, czy wystąpienia związku przyczynowego między szkodą, a zdarzeniem wywołującym szkodę bądź w ogóle nie uzasadnił swego stanowiska w sprawie. W decyzji opartej na przepisie art. 160 k.p.a. organ swobodnie ocenia, czy wnioskodawca udowodnił wyrządzenie mu szkody jej rodzaj i rozmiar oraz wystąpienie związku przyczynowego. W tego rodzaju sprawach można mówić o rażącym naruszeniu prawa, tylko wtedy, gdyby organ naczelny w sposób wyraźny naruszył art. 160 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie Minister Budownictwa w decyzji z dnia [....] lipca 2007 r. działał jako organ właściwy i prawidłowo oceniał sprawę na podstawie art. 160 k.p.a. Minister uzasadnił też swe rozstrzygnięcie odmowne twierdząc, że wnioskodawca nie udowodnił wystąpienia szkody i istnienia związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem szkody, a zdarzeniem powodującym powstanie szkody. W tej sytuacji stronie niezadowolonej z decyzji przysługiwał środek zaskarżenia w postaci powództwa do sądu powszechnego (art. 160 § 5 k.p.a.). Nie można się przy tym zgodzić ze skarżącym, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miało wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu działek nr [....] Trzeba wskazać, że koniecznymi przesłankami odpowiedzialności odszkodowawczej są: 1) wystąpienie zdarzenia wywołującego szkodę, z którym przepisy prawa łączą obowiązek naprawienia szkody (w niniejszej sprawie bezsporne jest wydanie decyzji wadliwych w sposób kwalifikowany); 2) powstanie szkody; 3) związek przyczynowy między zdarzeniem, a szkodą. Dla sprawy odszkodowawczej nie ma zatem znaczenia to, czy strona uzyskała w późniejszym czasie korzystną dla siebie decyzję o zwrocie nieruchomości (decyzję wydaną w innej sprawie administracyjnej). Rację ma więc organ twierdząc, że w niniejszej sprawie nie można mówić o istnieniu tzw. "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligującego Ministra do zawieszenia postępowania o odszkodowanie. Za bezzasadny Sąd uznał zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. Sąd administracyjny może stwierdzić nieważność decyzji, której dotyczy skarga bądź innej wydanej w granicach danej sprawy, ale tylko wówczas, gdy skargę tę uznaje za uzasadnioną (art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skoro zatem Sąd uznał, że niniejsza skarga nie mogła być uwzględniona, bo zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, to nie mógł stwierdzić nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania, kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją, której dotyczyła skarga. Faktem jest natomiast to, że zarówno decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [....] sierpnia 2009 r. nr [....], jak i decyzja tego organu z dnia [....] maja 2009 r. nr [....] nie zawierają obszernego uzasadnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu odszkodowania. Tego rodzaju uchybienie przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. nie mogło być jednak ocenione przez Sąd jako rażące naruszenie prawa, skoro decyzja wydana na podstawie art. 156 k.p.a. ma charakter ocenny, a naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.