I SA/Wa 1638/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. nr [...]. Powyższe postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 1991 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę J. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów obręb [...], jako działki nr [...],[...],[...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. wystąpił W. K., wskazując, że jest następcą prawnym byłych właścicieli skomunalizowanej nieruchomości, tj. J. i K. małż. K. Po rozpoznaniu powyższego wniosku postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r., gdyż wnioskodawcy nie można uznać za stronę postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z uwagi na fakt, że zarówno w dniu [...] maja 1990 r., jak i obecnie nie legitymuje się on tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W. K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. wynika z faktu, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody, jak i przymiot ten nie przysługiwał mu w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym powyższą decyzją. Przywołując treść art. 28 k.p.a. organ wskazał, że stroną postępowania jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. W postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Zatem podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Jednocześnie podniósł, że nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Minister stwierdził, że weryfikacja decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest uzasadniona i konieczna zarazem, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Jednocześnie podniósł, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów (również organ z urzędu ich nie znalazł) poświadczających o jego tytule prawnym do skomunalizowanego mienia w dniu 27 maja 1990 r. Jednocześnie wskazał, że z treści karty inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej wynika, iż Skarb Państwa stał się właścicielem działek o nr [...],[...] i [...] na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...], w zamian za świadczenia emerytalne. Przedmiotowe nieruchomości wcześniej należały do A. M. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1976 r. nr [...]. Natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż ww. decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1989 r. nie została wyeliminowana z obiegu prawnego, a zatem w dniu komunalizacji mienie to stanowiło mienie ogólnonarodowe. Organ podniósł również, że skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po A. M. Zatem w ocenie Ministra W. K. nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. Na powyższą decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na wyrażeniu wadliwego poglądu prawnego, że stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być tylko osoba, która wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Jednoczenie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przed Sądem Rejonowym w B. toczy się pod sygn. akt [...] sprawa o stwierdzenie zasiedzenia wymienionej działki przez jego dziadków. Stwierdził, że zarówno decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1989 r. o przejęciu przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa od kuzynki A.M., jak również akt własności ziemi wydany przez Naczelnika Gminy w J., na mocy którego kuzynka uwłaszczyła się na tej działce, były wadliwe prawnie, nie stoją zatem na przeszkodzie do stwierdzenia, że inna osoba niż wymieniona w tych decyzjach nabyła własność nieruchomości przez zasiedzenie, w tym przy uwzględnieniu okresu posiadania nieruchomości przed wydaniem powołanych aktów. Ponadto wskazał, że jest stroną postępowania komunalizacyjnego, gdyż rości sobie prawo do rzeczy i ma interes prawny. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy W. K. posiadał interes prawny legitymujący go do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. dokonuje badania legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Materialnoprawną podstawę do wydania decyzji komunalizacyjnej w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Warunkiem prawidłowego skomunalizowania nieruchomości było to, aby w dniu 27 maja 1990 r., bądź w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej skarżącemu przysługiwał tytuł prawno – rzeczowy do nieruchomości. Należy przy tym wskazać, że aby uznać inny podmiot za stronę postępowania nadzorczego niezbędne było wskazanie interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiot taki będzie miał interes prawny, jeśli wykaże się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2002 r. w sprawie I SA 3261/01, LEX nr 82817). Osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika również, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają jedynie Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika natomiast, że Skarb Państwa stał się właścicielem działek o nr [...], [...] i [...] na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...], w zamian za świadczenia emerytalne. Przedmiotowe nieruchomości wcześniej należały do A. M. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1976 r. nr [...]. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1989 r. nie została wyeliminowana z obiegu prawnego, a zatem w dniu komunalizacji mienie to stanowiło mienie ogólnonarodowe. Ponadto, w toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po A. M. Zatem prawidłowo organy przyjęły, że W. K. nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej, bowiem zarówno w dniu 27 maja 1990r., jak i obecnie nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.