I SA/Wa 1639/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2010 roku nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Państwowego Gospodarstwa [...] Państwowych [...] B., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. nr [...] stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę G., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Z., jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji- uchylił własną decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. i stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy : Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] marca 1991 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę G., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Z., jako działka nr [...] . Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] wystąpiło Państwowe Gospodarstwo [...] Państwowe [...] B. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w opisanej wyżej sprawie wskazując, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, legitymujący do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło Państwowe Gospodarstwo [...] Państwowe [...] B. wskazując, iż skomunalizowano grunty [...] Państwowych, które powinny być wyłączone z komunalizacji. Ponadto wnioskodawca dołączył do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nowy dowód w postaci planu zagospodarowania lasu wraz z protokołem przekazania. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Minister wskazał, że ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Z tym dniem nastąpiła ex lege komunalizacja mienia Skarbu Państwa m. in. w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy. W ww. dacie problematykę państwowych lasów i gruntów leśnych regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, póz. 494 z późń. zm.). Zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę nad państwowym gospodarstwem leśnym sprawował - na podstawie art. 6 ust. 1 analizowanej ustawy - Minister Leśnictwa, a administrację takiego gospodarstwa wykonywały - w zakresie czynności gospodarczo-leśnych - przedsiębiorstwa lasów państwowych, posiadające osobowość prawną, utworzone i działające na podstawie ww. ustawy (art. 6 ust. 2 lit. a cyt. Ustawy). Państwowe lasy i grunty leśne wchodzące w skład państwowego gospodarstwa leśnego, także obszary leśne okresowo z niego wyłączone i oddane w zarząd odpowiednim ministrom , czy oddane do korzystania przez inne podmioty bez wyłączenia z państwowego gospodarstwa leśnego były własnością Skarbu Państwa. Z dokumentacji przedstawionej w sprawie wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewid. Nr [...] była w prawnym posiadaniu [...] B., co wynika z dołączonego protokołu zdawczo-odbiorczego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponownie rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ustalił, że protokołem z dnia 2 października 1973 r. zawartym pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. a [...] B. przekazano, stosownie do decyzji Ministrów Gospodarki Komunalnej i Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego nr [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. [...] B. została przekazana m. in. przedmiotowa działka nr [...]. Organ naczelny podkreślił również, iż ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. A zatem w związku z faktem, iż decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówiono wszczęcia postępowania, należało wycofać z obiegu prawnego taką decyzję poprzez jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina G. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia art. 9,10,11,10§1,156 kpa poprzez ich niezastosowania lub niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu decyzji podniesiono , że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podano podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] co uniemożliwia odniesienie się skarżącemu do treści merytorycznej zaskarżonej decyzji . Ponadto skarżący podniósł, że wątpliwości budzi treść pouczenia zamieszczonego w decyzji nr [...] o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skoro decyzją nr [...] odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750). W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. , narusza ona bowiem przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w art. 78 Konstytucji RP oraz w art. 15 K.p.a. Wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, bez konieczności jego budowania na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. Przewiduje ona dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej. Do uznania, że doszło do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy konieczne jest, aby rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i organu odwoławczego zostały poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. W sytuacji więc gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien więc ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny podjąć dalsze czynności. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu uznać należało, iż zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne, przede wszystkim wyartykułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Do postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wobec tego zakres ponownego rozstrzygnięcia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy po raz pierwszy przez organ naczelny lub centralny. W postępowaniu w trybie art. 127 § 3 k.p.a. organ nie może więc zmieniać rodzaju sprawy i wypowiadać się w przedmiocie nieobjętym uprzednio postępowaniem. Stanowiłoby to rozszerzenie zakresu przedmiotowego i prowadziło w konsekwencji do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozstrzygania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2002 r. I SA 1460/00). Zatem badając legalność zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczony jest zakresem sprawy, a więc materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, który stanowił przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Tak więc zakresem rozpoznania organu II instancji objęte jest rozstrzygnięcie tylko w granicach stosunku administarcyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną. Innymi słowy, organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. M.in. zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważa, że przedmiotem rozpoznania organu w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 roku była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z uwagi na fakt, że [...] B. nie wykazało żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Nr [...] Minister uchylił ww. decyzję w całości, a jednocześnie w tej samej decyzji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej. Stwierdzić należy, że obie wymienione sprawy nie są tożsame pod względem przedmiotowym, różna jest faktyczna i materialnoprawna podstawa ich rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją Minister orzekł w innym zakresie niż uczynił to w decyzji nr [...]. Pozbawił zatem stronę możliwości odwołania się od tej decyzji w administracyjnym toku instancji (naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego). Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a., w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - należało uchylić decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika bowiem , że przedmiotowa działka była w posiadaniu Lasów [...] i legitymowały się one na tę okoliczność odpowiednimi dokumentami. Nie przesądzając zatem ostatecznego wyniku sprawy, wobec naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zgodnie zaś z art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W oparciu natomiast o art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego.