I SA/Wa 1639/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: KKU/organ) działając na podstawie art. 18 ust 2 i 4 w związku z art. 5 ust 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 z późn. zm.) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r. o sygn. [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. znak [...], odmawiającej przekazania na własność Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], obręb [...], nr [...] o pow. [...]ha, położonej w [...], obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił nieodpłatnego przekazania na własność Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], obręb [...], nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Organ wskazał, że sporna działka oznaczona jest ewidencyjnie jako droga oraz zurbanizowane tereny niezabudowane i jest położona w pasie drogowym ulicy [...] oraz na terenie do niej przylegającym. Ulica ta stanowi drogę kategorii gminnej. W dniu [...] i [...] maja 1990 r. ww. nieruchomość oznaczona była nr [...] i zapisana w księdze wieczystej [...] Tom [...] wykaz [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa – Zarząd Kolei Państwowych. W ewidencji gruntów działka [...] oznaczona jest symbolem [...] – drogi, a działka [...] symbolem [...] – zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie budowy; zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] – zieleń urządzona oraz ciągi piesze, a działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] - ulica dojazdowa, ulica [...]. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte przez Gminę od spółki [...] SA z siedzibą w [...] na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z [...] listopada 2006 r. Repetytorium [...] Nr [...]. Organ wskazał, że okoliczności podnoszone przez Gminę – niekomercyjne wykorzystanie działek, opłaty za użytkowanie wieczyste są pozbawione doniosłości prawnej podobnie jak argument, że droga która nie jest własnością gminy nie może być droga gminną i z tego powodu nie może być ona zaliczona do dróg gminnych. Organ wskazał także, że Gmina jest użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości i nie wykazano, aby prawo to było niewystarczające do zrealizowania przewidzianych działań. Rozpoznając odwołanie organ podkreślił, że obecnie Gmina jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że jako użytkownik wieczysty może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Organ wskazał, że gmina ma prawo do zagospodarowania tej nieruchomości zgodnie z przepisami. Posiadane przez gminę prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez nią zadań własnych. W praktyce prawo to różni się od prawa własności jedynie rocznymi opłatami za użytkowanie wieczyste, które zresztą i tak są kwotowo nieznaczne. W opinii KKU w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania gminie spornej działki w trybie art. 5 ust 4 ustawy. Organ podniósł, że przekazanie to nie jest obligatoryjne, a ww. przepis pozostawia do uznania organu czy dane mienie przekaże czy też nie – jest to decyzja fakultatywna/uznaniowa. Organ podniósł, że decyzja w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym wypadku charakter fakultatywny. Gmina, będąc użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, nie wykazała, aby prawo to było niewystarczające do realizowania zadań Gminy, a przekazanie nieruchomości w ww. trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. Podniesione przez gminę argumenty w odwołaniu od przedmiotowej decyzji nie znajdują uzasadnienia i pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta [...] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisu art. 5 ust 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownika samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 z późn. zm.) przez błędne uznanie przez KKU, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] o pow. [...]ha, obręb [...] oraz [...] o pow. [...] ha obręb [...]; - przepisu art. 5 ust 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownika samorządowych w związku z art. 7 ust 1 pkt 2 i 12 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) poprzez uznanie, że Gmina Miasta [...] nie realizuje zadań własnych polegających na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie gminnych dróg oraz zieleni gminnej i zadrzewień w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...]ha; - przepisu art. 5 ust 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownika samorządowych w związku z art. 7 kpa polegające na przekroczeniu przez KKU granic uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha; - przepisu art. 1 oraz art. 2a ust 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 218 r., po. 2068 z póżn. zm.) przez uznanie przez KKU, że przysługujące Gminie Miasta [...] prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania przez Gminę zadań własnych w zakresie pełnienia funkcji zarządcy publicznej drogi gminnej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stan faktyczny i stan prawny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżąca gmina jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa i wykonuje na niej zadania własne. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że art. 5 ust. 4 ustawy stanowiący, iż gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań – nie pozostawia wątpliwości, iż zarówno okoliczności, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie, zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającemu o tym przekazaniu. W ocenie Sądu skarżąca spełnia przesłanki art. 5 ust. 4 ustawy. Jej interesowi w skorzystaniu z tego przepisu przeciwstawiany jest jednak interes właściciela nieruchomości tj. Skarbu Państwa. W tej sprawie organy komunalizacyjne uznały, iż uprawnienia skarżącej posiadane w ramach prawa użytkowania wieczystego są wystarczające do realizacji jej ustawowych zadań. Stanowisko zarówno wojewody jak i KKU zostało rzeczowo i wyczerpująco uzasadnione. Sama skarżąca zresztą podnosi, iż w pełni dysponuje ww. nieruchomością i może realizować powierzone jej ustawą zadania, ograniczeniem pozostaje jednak ponoszenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Jak wynika z akt administracyjnych sporna działka oznaczona jest ewidencyjnie jako droga oraz zurbanizowane tereny niezabudowane i jest położona w pasie drogowym ulicy [...] oraz na terenie do niej przylegającym. Ulica ta stanowi drogę dojazdową. Jakkolwiek zatem ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje na istnienie przesłanek do komunalizacji objętej wnioskiem nieruchomości, to jednak orzeczenie odmowne - nie narusza prawa. W ocenie Sądu argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, iż w kontrolowanej sprawie KKU nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, a jej decyzja odnośnie do wniosku skarżącej nie może być uznana za dowolną. Przejęcie przez gminę nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a ponadto zawsze ma charakter uznaniowy - w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1998 r. w sprawie I SA 1437/97, LEX nr 45075). W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. KKU nie można bowiem postawić zarzutu naruszenia prawa, zwłaszcza że w tym uznaniowym postępowaniu komunalizacyjnym wyważeniu podlegają interesy i potrzeby dwóch podmiotów, a zatem zarówno Skarbu Państwa jak i gminy. Nie sposób zatem przyjąć, jak wskazuje na to skarga, iz KKU naruszyła art. 5 ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie. Sąd podziela także stanowisko prezentowane w orzecznictwie tj. m.in. wyrażone w wyroku NSA z dnia 19 lutego 2009 r. (I OSK 408/08), iż celem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest generalne przysporzenie gminom majątku, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.