I SA/Wa 164/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie pieniężnej - zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania M. I. świadczenia w formie pieniężnej - zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 8 września 2008 r. M. I. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie mu pomocy finansowej na ekonomiczne usamodzielnienie się w wysokości [...] zł - na podstawie art. 17 ustawy o pomocy społecznej. Wnioskujący stwierdził, że zgodnie z treścią art. 16 ww. ustawy gmina nie może odmówić pomocy osobie potrzebującej. Dodał, że środki te miałyby posłużyć na unowocześnienie jego gospodarstwa, tj. zakup i unowocześnienie traktora (30.000 zł), zakup materiału hodowlanego świń rasy popłatnej i paszy (20.000 zł), odbudowanie i unowocześnienie obory (120.000 zł) oraz zagospodarowanie pola (30.000 zł) - co zapewniłoby mu źródło utrzymania. Stwierdził ponadto, iż w chwili obecnej nie jest w stanie utrzymać się z emerytury w wysokości [...] zł., gdyż z tej kwoty dokonywane są potrącenia na rzecz kilku wierzycieli. Natomiast przyczyną powstania jego zadłużenia była niewystarczająca pomoc ze strony opieki społecznej. Wnioskujący podniósł też, że od lat nigdzie nie pracował, miał "urojenia do wynalazczości, bo liczył na karierę, ale inni byli od niego sprytniejsi i żerowali na jego talencie" – co można uznać za zdarzenie losowe w rozumieniu art. 17 i art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego wynika, że M. I. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkując w domu drewnianym bez wygód. Jest rozwiedziony, z córkami i byłą żoną od lat żyje w konflikcie, ponadto skarży się na swój stan zdrowia, jednak nie udokumentował leczenia. Na dochód wnioskującego o pomoc składa się dochód z gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha (przeliczony w wysokości [...] zł. miesięcznie) oraz emerytura rolnicza w wysokości [...] zł. Otrzymał on także dopłaty obszarowe z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. M. I. nie posiada możliwości uzyskania wsparcia finansowego ze strony środowiska ze względu na nieuregulowanie wcześniejszych długów. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wójt Gminy P. odmówił przyznania M. I. świadczenia w formie pieniężnej - zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia wymogów do otrzymania pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie się, ani w naturze, ani w formie pieniężnej - gdyż znacznie przekracza kryterium dochodowe uprawniające - w świetle ustawy o pomocy społecznej - do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto, Rada Gminy P. nie podjęła uchwały w sprawie przeznaczenia środków finansowych na ekonomiczne usamodzielnienie się na 2008 rok. Od powyższej decyzji M. I. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. - wnosząc o rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji co do słuszności, bądź niesłuszności jego oczekiwań. Po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 43 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) osobie albo rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia się. Może być ona przyznana w formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki. Kolegium wyjaśniło, iż ustalanie wysokości zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie się ustawodawca pozostawił radzie gminy. Oprócz wysokości zasiłku rada w drodze uchwały określa również szczegółowe warunki przyznawania i zwrotu omawianego świadczenia. Tak sformułowany przepis ustawowy oznacza, iż ww. organ gminy może w drodze uchwały ustalić sposób i metody postępowania przy załatwianiu spraw związanych z przyznaniem tej formy pomocy. Podejmując taką uchwałę rada gminy korzysta z samodzielności wyznaczonej przepisami prawa. Pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie się jest adresowana przede wszystkim do osób bezrobotnych, ubiegających się o zatrudnienie, zaś w niniejszej sprawie - jak wynika z wniosku M. I. - celem świadczenia jest modernizacja gospodarstwa, spłacenie wierzycieli oraz finansowanie jego działalności twórczej. Organ zauważył, iż wnioskujący posiada stały dochód w postaci emerytury i dochód z gospodarstwa rolnego. Pozwala to na przyjęcie, że jest osobą samodzielną ekonomicznie. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż cel przedstawiony we wniosku nie może zostać zakwalifikowany jako warunek usamodzielnienia ekonomicznego. Ponadto, dochód M. I. jest wyższy od kryterium ustawowego dla osób samotnie gospodarujących, ubiegających się przyznanie zasiłku celowego. Skargę na powyższą decyzję, uzupełnioną pismem z dnia 14 stycznia 2009 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. I. Zarzucił zaskarżonej decyzji stronniczość i błędne określenie jego oczekiwań. Stwierdził, że przypisano mu dochody, którymi nie dysponuje, gdyż są one zabierane przez wierzycieli. Ponadto powołał się na art. 25, 26 i 34 Karty Praw Podstawowych UE, a także na art. 8, 38, 67, 69, 82 i 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutu M. I., iż zaskarżona decyzja narusza Konstytucję RP i przepisy prawa wspólnotowego Kolegium wyjaśniło, że Konstytucja jako ustawa zasadnicza zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia. Przytoczone w skardze artykuły Konstytucji RP gwarantują obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego, jednakże odsyłają do przepisów ustawy, m.in. o pomocy społecznej. Takie same zasady odnoszą się do przepisów Unii Europejskiej regulujących przedmiotowe kwestie. W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2009 r. nadesłanym do Sądu skarżący M. I. powtórzył zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2008 r. dotyczącą odmowy przyznania świadczenia w formie pieniężnej - zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną przyznania zasiłku stanowi art. 43 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. Zgodnie z ust. 1 tego art. osobie albo rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Pomoc w formie pieniężnej może być przyznana w formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki (ust. 2). Ustawodawca - stosownie do przepisu ust. 10 - stwierdził, że to rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Pomoc ta może być przyznana w postaci świadczenia pieniężnego i rzeczowego. Może ona przyjąć formę zasiłku celowego, będącego świadczeniem jednorazowym, lub nieoprocentowanej pożyczki. Ustawodawca zatem odmienne uregulował przyznanie tego zasiłku od zasiłku celowego przyznawanego na zasadach ogólnych. Do ustalenia wysokości przedmiotowego zasiłku na usamodzielnienie się ustawodawca upoważnił radę gminy, która w stosownej uchwale określa jego wysokość, szczegółowe warunki przyznawania i zwrotu. Jednocześnie, zgodnie z wymienionym uprzednio ust. 10, rada gminy nie została uprawniona do ustalania kryteriów odmowy przyznania ww. formy pomocy. Przesłanki te zawiera bowiem ustawa o pomocy społecznej. Podejmując uchwałę rada gminy korzysta z samodzielności wyznaczonej przepisami prawa, która stanowi jeden z przejawów autonomii samorządu terytorialnego gminnego. Podjęcie takiego aktu normatywnego należy do zadań własnych gminy - realizowanych w ramach jej możliwości finansowych. Właśnie za taką wykładnią ww. art. 43 ust. 10 przemawia treść art. 17 ustawy o pomocy społecznej, który w ust. 1 wymienia zadania obowiązkowe gminy, natomiast w ust. 2 zadania gminy, które takiego charakteru nie mają. W pkt 2 tego ust. wymieniono właśnie przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze. Rada Gminy P. na rok 2008 nie podjęła takiej uchwały. Przesłanki udzielenia pomocy w formie świadczenia pieniężnego określono w art. 8 ust. 1 ustawy - przysługuje ono, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. Zgodnie z ust. 3. ww. art. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast stosownie do ust 9 tego art. przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Organy zatem prawidłowo ustaliły, że dochód osiągany przez skarżącego przekracza kryterium dochodowe ustalone w ustawie o pomocy społecznej - co stanowi także przesłankę odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Sąd zgadza się też z przedstawioną przez organ administracji wykładnią dotyczącą sytuacji, w której może zostać przyznany przedmiotowy zasiłek celowy. Jego normatywne uregulowanie świadczy o tym, że ta forma pomocy udzielana jest osobom, które w efekcie jej otrzymania będą w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Tymczasem skarżący, chcąc przezwyciężyć swoje kłopoty finansowe, pragnie unowocześnić należące do niego gospodarstwo rolne - nie jest to jednak zadanie należące do pomocy społecznej. Istnieją bowiem inne podmioty, w tym m.in. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, oferujące programy pomocowe dla rolników chcących modernizować swoje gospodarstwa. Zatem należy uznać, że cel zgłoszonego przez M. I. żądania, wykracza poza zadania pomocy społecznej - bowiem skarżący nie wniósł de facto o pomoc w celu ekonomicznego usamodzielnienia się. Po pierwsze - skarżący jest osobą samodzielną ekonomicznie, gdyż otrzymuje dożywotnio okresowe świadczenie w postaci emerytury, prowadzi też działalność rolniczą, która także przynosi dochody, a dodatkowo korzysta z dopłat obszarowych z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Po drugie - zaciągnięte przez skarżącego zobowiązania pieniężne, pogarszają co prawda jego sytuację finansową, jednakże w ustawie o pomocy społecznej ustawodawca nie przewidział instytucji odliczania zaciągniętych zobowiązań finansowych (długów) od dochodu. Za przedstawioną powyżej wykładnią art. 43 przemawia także art. 2 ust. 1 tej ustawy definiujący cele pomocy społecznej jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W art. 7 ustawodawca zawarł natomiast przykładowy katalog sytuacji powodujących możliwość jej udzielenia m.in. ubóstwo, bezrobocie, bezdomność sieroctwo etc... Ustawa o pomocy społecznej przewiduje zatem, że pomoc społeczna będzie udzielana, w sytuacji, gdy skarżący nie może przezwyciężyć trudności w ramach posiadanych własnych zasobów i uprawnień - a takich przesłanek udzielenia pomocy w niniejszej sprawie nie ma. Trudno także, jak twierdzi skarżący, uznać jego sytuację - w której bez żadnej przyczyny zewnętrznej, niezależnej od jego woli, nie jest w stanie wywiązać się z zaciągniętych zobowiązań - jako zdarzenie losowe, które upoważniałoby do przyznania mu świadczenia. Skarżący zaciągając zobowiązania finansowe powinien bowiem przewidzieć możliwość i konieczność ich spłaty. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze art. Konstytucji RP Sąd zauważa, że powołane przez skarżącego przepisy znajdują właśnie normatywne uszczegółowienie w powoływanej ustawie o pomocy społecznej - która określiła warunki udzielenia pomocy i jej formy. Ustawa respektuje także umowy międzynarodowe zawarte i ratyfikowane przez Rzeczypospolitą Polską w przedmiocie systemów zabezpieczenia społecznego, w tym prawa osób w podeszłym wieku do godnego i niezależnego życia oraz do uczestniczenia w życiu społecznym i kulturalnym, a także osób niepełnosprawnych do korzystania ze środków mających zapewnić im niezależność, integrację społeczną i zawodową oraz udział w życiu społeczności. Reasumując, Sąd uznał, że skarżący jest osobą samodzielną ekonomicznie, jego dochód przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej zaś Rada Gminy P. nie podjęła stosownej uchwały w sprawie wysokości oraz szczegółowych warunków, trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. W związku z czym organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się - a Sąd w całości podzielił ich stanowisko. Organy wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy - uzasadniając przekonująco swoje decyzje. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.