I SA/Wa 164/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 29 listopada 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z 27 września 2023 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej "u.ś.r", utrzymano tę decyzję w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją Nr [...] z dnia 27 września 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku A. S. z 11 lipca 2023 r., Prezydent [...] orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, matką M. S.. Odwołanie wniósł A. S.. Rozpoznając odwołanie SKO w Warszawie wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z akt sprawy wynika, że A. S., dalej "Skarżący" był zatrudniony od dnia 2 czerwca 2000r. do dnia 31 sierpnia 2000 r. i od dnia 2 kwietnia 2001 r. do 29 kwietnia 2001 r., to jest łącznie 4 miesiące, czyli praktycznie nie pracował. Nie był też zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba poszukująca i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Z powyższego wynika, że podjęcie aktywności zawodowej nigdy nie było zamiarem pana A. S.. Podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia, których celem jest sprawowanie opieki, czyli musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. A. S. nie zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, a dotychczasowa bierność zawodowa nie pozwala też na przyjęcie, że właśnie z powodu niepełnosprawności matki nie podejmuje zatrudnienia. Nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy z rezygnacji lub niepodejmowaniu zatrudnienia, co wynika też z faktu, że Skarżący nigdy nie był aktywny zawodowo, a tym samym świadczenie pielęgnacyjne nie będzie stanowiło rekompensaty utraconego dochodu, a temu służy świadczenie pielęgnacyjne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez organ materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającej oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2022, poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Sąd w pełni podziela wywody SKO o zasadności przyjęcia, że data powstanie niepełnosprawności nie ma wpływu na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odniesieniu do kryterium określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. kryterium daty powstania niepełnosprawności, zauważyć trzeba, że w punkcie 2 sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/10), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego brak zmiany przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wobec wynikającego z ww. wyroku z 21 października 2014 r. wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16, Lex nr 2324296, 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/12, Lex nr 1260038 oraz 26 maja 2017 r., I OSK 128/16, Lex nr 2305184). Zatem w odniesieniu do osób wymagających opieki przy dokonywaniu oceny spełnienia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie trzeciej sprawującej nad nimi opiekę nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności. Oceny spełnienia przesłanek do nabycia prawa do tego świadczenia należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kwestią, która jest natomiast istotna jest ocena czy Skarżący spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy tj. czy sprawuje stałą i długoterminową opiekę nad matką i czy fakt nie podejmowania pracy pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki. Zdaniem Sądu, w tym aspekcie, organy naruszyły art. 7, 8, 77 § 1, 80 i w konsekwencji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. gdyż nie oceniły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędne do uznania czy zostały spełnione przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne ma zapewnić osobie niepełnosprawnej możliwość sprawowania nad nią opieki w sposób nieprzerwany gdyż sama nie jest w stanie zadbać o swe interesy. Świadczenie to ma też zrekompensować osobie, która sprawuje opiekę nad taką osobą, fakt wycofania się z życia zawodowego. Na równi z rezygnacją z pracy ustawodawca traktuje niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak stanowi przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie przysługuje "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ nie ocenił w sposób prawidłowy dowodów zebranych w sprawie w kontekście spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności w aspekcie związku pomiędzy nie podejmowaniem pracy a konieczną opieką. Po drugie, ustaleń co do braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością opieki nad matką, organ II instancji dokonał wyłącznie na podstawie daty zaprzestania przez Skarżącego pracy, przyjmując, że Skarżący pracował tylko przez kilka miesięcy i nie legitymuje się dowodami na okoliczność zatrudnienia. Tymczasem Skarżący wskazywał, że powodem niepodejmowania pracy był pogarszający się stan zdrowia matki i konieczność całodziennego sprawowania opieki nad nią. Jak wynika z przeprowadzonego przez organ wywiadu, Skarżący sprawuje całodzienną opiekę nad matką (toaleta, ubieranie, przygotowywanie posiłków, planowanie i organizowanie wizyt lekarskich). Wykonuje także wszystkie czynności dnia codziennego związane z utrzymaniem domu (sprzątanie, gotowanie, prasowania itp.). Organ, mimo, że w sprawie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, w ogóle tego dowodu nie ocenił, co oznacza naruszenia art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela wywodów organu II instancji, że data zaprzestania pracy i wcześniejsze jej niepodejmowanie jest równoznaczne z niespełnieniem przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przy ocenie spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna wystąpić sytuacja w której osoba opiekująca jest niezbędna osobie chorej w codziennym funkcjonowaniu, jest do jej ciągłej dyspozycji a osoba ta, z kolei, ze względu na swój stan zdrowia, nie może samodzielnie funkcjonować. Stan taki może wystąpić nagle i fakt, że osoba wcześniej niewiele pracowała nie może w takiej sytuacji mieć decydującego znaczenia. Organ pominął w tym kontekście ustalenia pracownika socjalnego z których wynika, że matka skarżącego jest osobą leżącą, pampersowaną, z ograniczonym kontaktem logicznym, wymagającą ciągłej i nieprzerwanej pomocy w codziennym funkcjonowania. Ustalono przy tym, że wszystkie te niezbędne czynności wykonuje syn. Okoliczności te wskazują, że Skarżący, jako jedyny istniejący opiekun, nie może zostawić mamy samej a w konsekwencji podjąć pracy, nawet w niepełnym rozmiarze jego czasu pracy. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż to wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i nie może być traktowane jako zastępcze lub dodatkowe źródło dochodu. Ponieważ celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu, musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 21 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 35/22). Wszak chodzi o to by osoba rezygnującą (niepodejmująca) z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Z taką właśnie sytuacją, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w tym przypadku. Sąd nie podzielił w tym zakresie stanowiska organu jakoby w sprawie nie zachodził związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę stan matki Skarżącej, nie ma wątpliwości, że w sprawie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką. Niepełnosprawność matki Skarżącego jest wieloletnia, nacechowana potrzebą ciągłej opieki, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy przy tym wskazać, że niepełnosprawność datuje się od grudnia 2022 r. Oznacza to, że Skarżący już wtedy, choć zapewne w mniejszym stopniu niż aktualnie musiał sprawować opiekę nad swoją matką. Organ pominął w swoich ustaleniach okoliczność pogarszającego się stanu zdrowia matki Skarżącej i wynikające z tego zwiększające się obowiązki opiekuńcze. Skarżący natomiast zaoferował w tym zakresie wyjaśnienia na potwierdzenie tych okoliczności. Z kolei, Kolegium nie przedstawiło żadnych dowodów, które by przeczyły powyższemu. Natomiast faktyczne niepodejmowanie pracy przez Skarżącego jako okoliczność ustalona na podstawie zebranego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, nie powinna zaważyć na negatywnej ocenie związku pomiędzy jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad matką. W tej sytuacji należy uznać, że wobec całkowitego braku samodzielności matki Skarżącego w zaspokajaniu bieżących potrzeb życiowych, jej bieżącym funkcjonowaniu, w szczególności jej stan psychiczny, zakres sprawowanej opieki w sposób nie budzący wątpliwości wyklucza po jego stronie jakąkolwiek aktywność zawodową. Zdaniem Sądu, błędnie zatem Kolegium uznało, że w realiach niniejszej sprawy nie ma bezpośredniego związku między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) przez Skarżącego, a sprawowaną opieką nad marką. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a organ II instancji art. 138 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zasadny jest zarzut dokonania przez Kolegium błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. związany z rozumieniem przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszym wyroku oraz wykładnię przepisów u.ś.r., w szczególności art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Prezydent będzie miał przy tym na uwadze, że zgodnie z brzmieniem art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852), do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu, przepis art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skutecznego złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przed 1 stycznia 2024 r. (vide: art. 24 ust. 2 w zw. z art. 24a u.ś.r.), oraz spełnienia przed tą datą przez wnioskodawcę przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, organ pomocowy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. winien wydać decyzję przyznającą to świadczenie, biorąc za podstawę wydanej w sprawie decyzji przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym w efekcie prowadziłoby do sytuacji, w której sądowa kontrola decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego byłaby jedynie iluzoryczna, skoro w przypadku uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ, osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne bez własnej winy byłaby tego świadczenia pozbawiona. Godziło by to w istocie w konstytucyjny standard wyrażony w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz w art. 78 Konstytucji RP, czyli prawo do sądu, którego wykładnia powinna uwzględniać również zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Z kolei, realizacja zasady szybkości postępowania, wyrażona w art. 7 p.p.s.a., nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie decyzji sprzecznej w sposób oczywisty z porządkiem prawnym, jak też rażąco naruszającej interes strony postępowania. Natomiast w samym toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, mając na względzie także słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skuteczne złożenie wniosku przez Skarżącego miało miejsce w dniu 11 lipca 2023 r. (vide: k. 7 akt sprawy). Mając natomiast na uwadze, że najpóźniej w dacie wydania decyzji przez Kolegium, czyli 29 listopada 2023 r., Skarżący spełnił przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem Prezydenta będzie pozytywne rozpatrzenie wniosku Skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jako że w dacie 31 grudnia 2023 r. prawo to Skarżącemu przysługiwało. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 .1.1. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz. 1800, ze zm.).