I SA/Wa 1640/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Maria Tarnowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku M.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., nr [...], w części dotyczącej nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasta G. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1991 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasta G. z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości, w tym prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w KW nr [[...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] czerwca 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek M.P., postępowania nadzorczego w stosunku do wyżej wymienionej części decyzji Wojewody [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił w toku postępowania do Ministerstwa Infrastruktury o informacje w sprawie postępowań nadzorczych prowadzonych wobec orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1956 r., nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...]. W piśmie z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Ministerstwo Infrastruktury wyjaśniło między innymi, iż sprawa dotycząca oceny legalności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. między torami kolejowymi, a ul. [...], o pow. [...] m2 z nieruchomości o pow. całkowitej [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. tom [...] karta [...], oznaczonej jako parcela nr [...], jest w toku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. Od powyższego postanowienia M.P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku skarżąca podniosła, iż toczące się postępowanie przed Ministrem Infrastruktury nie pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem dotyczącym zbadania legalności kwestionowanej decyzji Wojewody [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa obowiązek zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej powstaje w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zagadnieniem prejudycjalnym, pozostającym w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym jest stanowisko, jakie będzie wyrażone w przyszłości przez Ministra Infrastruktury w efekcie postępowania nadzorczego prowadzonego wobec decyzji wywłaszczeniowej. Z dokumentacji przekazanej przez Ministerstwo Infrastruktury (wyjaśnień Prezydenta Miasta G. oraz mapy geodezyjnej) wynika w sposób jednoznaczny, iż teren objęty wywłaszczeniem na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...] obejmuje części działek, których komunalizacja została dokonana decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...]. Do czasu zakończenia przed Ministrem Infrastruktury postępowania mającego na celu ocenę legalności wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] kwietnia 1959 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie może być prowadzone. Ewentualna bowiem eliminacja z obiegu prawnego decyzji wywłaszczeniowej stanowić będzie istotny element dla oceny legalności decyzji komunalizacyjnej. W tym też zakresie waga problemu, a przede wszystkim skutki wynikające z przyszłego rozstrzygnięcia, zobowiązują organ administracji publicznej do wyjaśnienia - mając w szczególności na uwadze zalecenia zawarte w art. 7 Kpa -wszelkich istotnych okoliczności sprawy, przy użyciu wszelkich dopuszczonych obowiązującymi przepisami prawa środków. Od postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. M.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia postanowienia zawieszającego postępowanie i zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie jej wniosku. W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów z art. 124 § 2 Kpa, dotyczących uzasadnienia faktycznego i prawnego, ponieważ zawiera uzasadnienie będące kalką uzasadnienia postanowienia Ministra z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oparł się na decyzji Wojewody [...] w stosunku do której toczy się odrębne postępowanie o stwierdzenie nieważności. Skarżąca uważa, że w sprawie brak związku pomiędzy postępowaniem jakie toczy się przed Ministrem Infrastruktury, a postępowaniem dotyczącym uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., nr [...], ponieważ to pierwsze postępowanie dotyczy gruntu o pow. [...] m2 na który składa się część działki nr: [...], [...] i [...], których komunalizację potwierdza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...]. Komunalizację działki nr [...] potwierdza zaś decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., nr [...]. Organ nie udzielił skarżącej odpowiedzi, jaka jest zależność pomiędzy dwoma różnymi decyzjami Wojewody [...]. Skarżąca podała, że pismem z dnia [...] lipca 2009 r. (doręczonym stronie w dniu [...] sierpnia 2009 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powiadomił, iż w siedzibie organu strona może w ciągu 7 dni zapoznać się z zebranymi dokumentami i w tym samym terminie złożyć końcowe oświadczenie. Dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżąca nadała w Urzędzie Pocztowym w K. oświadczenie, które wykazywało brak podstaw prawnych do zawieszenia postępowania. Tymczasem Minister wydał zaskarżone postanowienie przed upływem terminu, jaki organ wyznaczył stronie na złożenie oświadczenia. Tym samym naruszona została treść art. 77 § 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że z; dokumentacji przekazanej przez Ministerstwo Infrastruktury (wyjaśnień Prezydenta Miasta G. oraz mapy geodezyjnej) wynika w sposób jednoznaczny, iż teren objęty wywłaszczeniem na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...] obejmuje części działek, których komunalizacja została dokonana decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991r., nr [...]. W tym zatem zakresie argumentacja Skarżącej jest pozbawiona podstaw. Minister podał, że skarżącej wyjaśniono, iż do czasu zakończenia przed Ministrem Infrastruktury postępowania mającego na celu ocenę legalności decyzji z dnia [...] kwietnia 1959 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie może być prowadzone. Ewentualna bowiem eliminacja z obiegu prawnego decyzji wywłaszczeniowej stanowić będzie istotny element dla oceny legalności decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem Ministra, omyłkowe powołanie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...], zamiast decyzji tegoż samego Wojewody z dnia [...] marca 1991 r., nr [...], nie wpływa na merytoryczną jakość rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem w sentencji zaskarżonego postanowienia, jak i w sentencji oraz uzasadnieniu postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], została prawidłowo powołana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., nr [...]. Skarżąca zatem bez trudu mogła ustalić, iż błędne powołanie decyzji w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stanowiło jedynie wynik omyłki pisarskiej. To zaś w opinii organu nie mogło stanowić podstaw do uchylenia postanowienia. Organ stwierdził, że zawarta w piśmie skarżącej z dnia [...] sierpnia 2009 r. informacja o modyfikacji wniosku skierowanego do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nie została potwierdzona żadnym dokumentem wskazującym po pierwsze na datę złożenia ewentualnego wniosku, po drugie zaś - na sposób w jaki zostało załatwione przedmiotowe podanie przez organ właściwy. Przede wszystkim jednak uzasadnione wątpliwości budzi procesowa skuteczność zakresu złożonego wniosku (modyfikacja). Organ wyjaśnił, że wobec wcześniejszych skarg M.P. na bezczynność organu naczelnego, wszelkie rozstrzygnięcia wobec skarżącej wydawane były z najwyższą starannością, z zachowaniem zasady określonej w art. 7 Kpa, a także z uwzględnieniem wiążących organ terminów przewidzianych do wydania decyzji, czy postanowienia. Minister zauważył, że o ile skarżąca zmierza do spowodowania umorzenia postępowania przed Ministrem Infrastruktury, nic nie stoi na przeszkodzie by wówczas, po ostatecznym rozstrzygnięciu w tym zakresie, wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o podjęcie zawieszonego postępowania. Ponadto organ wskazał, że z uwagi na przekazanie kompletu akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co było zainicjowane skargą skarżącej ich kompletne udostępnienie w siedzibie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji było niemożliwe. Skarżąca była przy tym na bieżąco informowana o miejscu lokalizacji przedmiotowych akt oraz o istniejących możliwościach ich przejrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodzić należy się - co do zasady - z organem, że kwestia ważności (nieważności) decyzji wywłaszczeniowej, która dotyczyła gruntu objętego następnie komunalizacją ma charakter tzw. zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, obligującego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Gdyby się bowiem okazało, że decyzja wywłaszczeniowa była nieważna, to wówczas oznaczało by to, że gmina nabyła z mocy prawa grunt, który nigdy (a więc i w dacie 27 maja 1990 r.) nie własnością Skarbu Państwa. W takiej sytuacji organ zobligowany był by do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (skoro skomunalizowano mienie nie będące mieniem ogólnonarodowym). Nie można się jednak zgodzić ze stanowiskiem Ministra, że w niniejszej sprawie zostało dokładnie i wszechstronnie wyjaśnione, iż działka nr [...] stanowiła teren objęty wywłaszczeniem na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r. i w związku z tym kwestia legalności tegoż orzeczenia (w części dotyczącej tej działki) stanowi w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., nr [...], tzw. zagadnienie wstępne. Wymogu tego nie spełnia ogólnikowe powołanie się przez organ na dokumentację Ministerstwa Infrastruktury, wyjaśnienia Prezydenta Miasta Gdyni oraz mapę geodezyjną. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie istnieje skomplikowany stan faktyczny sprawy jeżeli chodzi o stan geodezyjno-prawny, a w materiale dowodowym brak dowodu na to, czy działka nr [...] stanowiła teren objęty wywłaszczeniem na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r. Z akt wynika bowiem, że część działki nr [...] o pow. [...] m2 została wywłaszczona orzeczeniem z dnia [...] lipca 1956 r., nr [...]. Z wykazu zmian gruntowych z 1958 r. wynika zaś, że działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...]. Następnie w 1959 r. wywłaszczono części działki nr [...] o pow. [...] m2 na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...], a w 1960 r. część działki nr [...] o pow. [...] m2 na mocy orzeczenia z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...], sprostowanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 1961 r., nr [...] (pismo Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]). W 1963 r. doszło do wydzielenia z działki nr [...] działek nr od [...] do [...] (wykaz zmian gruntowych przyjęty [...] kwietnia 1963 r.), a wnioskiem z dnia [...] czerwca 1963 r. [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych dla Miasta G. wystąpiła do Sądu Powiatowego dla Miasta G. o wyłączenie z księgi wieczystej [...] działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiących przed wydzieleniem część działki nr [...], wskazując, że działki te były objęte orzeczeniami z 1956 r., 1959 r. i 1960 r. Postanowieniem z [...] stycznia 1964 r., sygn. akt Kw [...] Sąd odłączył wyżej wymienione grunty z Księgi wieczystej [...] ((pismo Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]). W 1965 r. działka nr [...] podzieliła się na działkę nr [...] i [...] (WZG przyjęty [...] marca 1965 r.). W dniu [...] września 1973 r. orzeczenie z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] zostało ponownie sprostowane w ten sposób, że zamiast [...] m2 (...) część parceli nr [...] winno być [...] m2 (...) parcele nr [...] i [...]. W 1974 r. działka nr [...] podzieliła się na działkę nr [...] i [...] (WZG). Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] stwierdził wydanie orzeczenia z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lipca 1961 r. z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [...], zaś w pozostałej części (organ nie wymienia numerów działek) stwierdził nieważność kwestionowanego orzeczenia i decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał tę decyzję w mocy. W aktach sprawy znajduje się też Wykaz zmian gruntowych, który dokumentuje inny podział działki nr [...] oraz dalszy podział pochodzących z niej działek gruntu, wskazując m.in. że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] (WZG z [...] października 2002 r.). Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję PUMiRM z dnia [...] września 2003 r., nr [...] uchylającą decyzję PUMiRM z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] oraz stwierdzającą nieważność orzeczenia z dnia [...] lipca 1956 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 31/07 oddalił skargę [...] Agencji [...] na decyzję z [...] maja 2004 r. Z pisma Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] oraz załączonej doń mapy wynika, że wywłaszczona orzeczeniem z 1959 r. część parceli nr [...] o pow. [...] m2 obecnie (a więc nie w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej) obejmuje część działek nr [...], [...], [...], [...] oraz działkę nr [...], a zatem nie obejmuje działki nr [...] (na mapie w miejscu dot. działki nr [...] postawiono znak zapytania). W piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta G. oświadczył natomiast, że cała działka nr [...] pochodzi z wywłaszczonego gruntu o pow. [...] m2, co sugerowało by, że przedmiotowy grunt pochodził z obszaru objętego orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1960 r. Z odpisu zupełnego z dnia [...] września 2008 r. z Kw nr [...] obejmującego m.in. działkę nr [...] nie wynika, że właścicielem gruntu stał się Skarb Państwa, a podstawę wpisu prawa własności stanowiło orzeczenie wywłaszczeniowe z 1959 r. Z opisanego wyżej stanu faktycznego wynika zatem, że rację ma M.P., że w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Organ nie wyjaśnił bowiem w oparciu o wyżej wymienione dokumenty stanu faktycznego sprawy pod kątem precyzyjnego ustalenia, czy działka nr [...] stanowiła teren objęty tylko wywłaszczeniem na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r. W aktach brak też akt administracyjnych dotyczących orzeczeń wywłaszczeniowych z 1956 r. i 1959 r. Brak również ustaleń poczynionych na podstawie księgi wieczystej, prowadzonej dla gruntu objętego trzema wymienionymi wyżej decyzjami wywłaszczeniowymi. Rację ma natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że kwestia modyfikacji wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1959 r. (zawarta w piśmie skarżącej z dnia [...] maja 2009 r.) nie ma dla kwestii zawieszenia postępowania MSWiA przesądzającego znaczenia. Sąd zauważa, że dopiero z decyzji kończącej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wynikać będzie, czy - a jeżeli tak to w jaki sposób - Minister Infrastruktury odniesie się do żądania zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] października 1998 r. oraz pisma z dnia [...] maja 2009 r. modyfikującego ten wniosek. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśni stan geodezyjno-prawny, co do działki nr [...] objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., nr [...] i ustali na podstawie jakiej bądź jakich decyzji działka ta była wywłaszczona oraz na jakim etapie są sprawa bądź sprawy nadzorcze dotyczące decyzji wywłaszczeniowej bądź decyzji wywłaszczeniowych. Następnie organ wyjaśni, czy istnieją podstawy do zawieszenia postępowania nadzorczego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Organ rozważy, czy w sprawa jest tego rodzaju, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia rozprawy (art. 89 § 2 Kpa). Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.