I SA/Wa 1640/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E. S., J. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. S., J. S. i P. S. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Prezydent [...] (Prezydent) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...] położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 na skutek jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta z dnia [...] września 2015 r. Opłata ustalona została w następujących częściach od każdego ze współwłaścicielki to jest od E. S. za udział 60/100 w kwocie [...] złotych i od P. S. oraz J.S. w wysokości po [...] złote. Po rozpoznaniu odwołania E. S. oraz P. S. i J. S. (Skarżący) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że ostateczną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Prezydent zatwierdził podział opisanej wyżej nieruchomości. Zgodnie z operatem szacunkowym, wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] złote, zaś wartość po podziale wynosiła [...] złotych, co oznacza wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] złote. Organy obu instancji uznały za niezasadne zastrzeżenia do operatu zgłoszone przez Skarżących. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 98a oraz 148 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. dalej :"ustawa o gospodarce nieruchomościami) oraz uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. U. Woj. Maz. Z 2008 r., nr 23, poz. 876, dalej : "uchwała"). Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wnieśli skargę do tutejszego sądu, w której wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazali, że organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów stawianych przez nich operatowi, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Podkreślili, że ich zarzuty nie dotyczą prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego to jest sposobu sporządzenia i kompletności ani metodologii - co wchodzi w zakres kontroli organizacji zawodowej, ale jedynie popełnionych błędów polegających na własnej, niezgodnej z przepisami interpretacji pojęć zdefiniowanych w stosownych ustawach i wynikającej z tego nieprawidłowej oceny faktów. Skarżący wyjaśnili, że organ drugiej instancji nie odniósł się w ogóle merytorycznie do zarzutu zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego własnej, nieuprawnionej interpretacji pojęcia "drogi publicznej" w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o drogach publicznych. Wskazali, że kontrola w tym zakresie nie wchodzi w zakresie kontroli zastrzeżonej jedynie dla organizacji zawodowej rzeczoznawców a powinna być przedmiotem kontroli w ramach postępowania administracyjnego. Skarżący wskazali, że jedyny zarzut o charakterze formalnym, który odnosi się do sporządzenia operatu odnosi się do oszacowania rynkowej wartości gruntu z dokładnością do 1 grosza co jest sprzeczne z § 56 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r- w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109, dalej : "rozporządzenie"). Końcowo Skarżący podnieśli, iż wyceniając sąsiednią działkę, to jest działkę [...] ten sam rzeczoznawca oszacował jej wartość na tę samą kwotę przed i po podziale, dołączając powyższy operat do skargi. W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2017 r. Skarżąca, E.S. podtrzymała dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje, Skarga jest zasadna, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania to jest art. 7, 77 par. 1 i 80 k.p.a. w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Na wstępie przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania prowadzonego przed organami, jak również w toku postępowania sądowego nie było sporu co do tego, że decyzja podziałowa z dnia [...] września 2015 r. wydana została na skutek wniosku Skarżących, w dacie jej wydania jak również w dacie wydania decyzji nakładających opłatę adiacencką obowiązywała uchwała ustalająca 30% stawkę opłaty adiacenckiej. Okolicznością niesporną jest również fakt, iż od dnia w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna nie upłynął jeszcze okres, o którym mowa w art. 98 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spór w sprawie dotyczył prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, przy czym Skarżący podkreślali, że nie kwestionują opinii w zakresie wymaganych wiadomości specjalnych. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez Skarżących Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że w jego ocenie, organ administracji ustalając wysokość opłaty adiacenckiej, miał obowiązek ocenić, czy sporządzony na użytek sprawy operat szacunkowy jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. był wiarygodnym dowodem w sprawie i w związku z tym mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Organ - mając na uwadze przepisy dotyczące zasad ustalania odszkodowania, szacowania, wyceny i określania wartości nieruchomości zawarte w ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia - winien ocenić, czy sporządzona w sprawie opinia o wartości nieruchomości była logiczna, kompletna, właściwie uzasadniona, przekonywująca i czy wobec tego miała w sprawie walor dowodowy. W ocenie sądu sporządzony w toku postępowania administracyjnego w operat szacunkowy nie może zostać uznany za logiczny, kompletny, przekonywujący i właściwie uzasadniony. Rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości przed podziałem stosując podejście porównawcze metodę porównywania parami. Wskazał również, że jedną z najważniejszych cech użytkowych nieruchomości jest jakość drogi dojazdowej wyjaśniając, że lepszy dojazd do nieruchomości podnosi jej cenę (strona 11 opinii). Z dalszej części opinii wynika natomiast, że w ocenie biegłego dojazd po drodze wewnętrznej uznawany jest za mniej korzystny, zaś dojazd po drodze publicznej – za korzystny parametr danej nieruchomości. Realizując przyjętą przez siebie metodę porównywania parami rzeczoznawca porównał nieruchomość przed podziałem wskazując, że miała ona mniej korzystne parametry niż przyjęta do porównania nieruchomość nr 2, bowiem nieruchomość przed podziałem miała zapewniony dojazd po drodze wewnętrznej. Jednocześnie rzeczoznawca wskazał, że dojazd do nieruchomości nr 2 uznany został za "korzystny". To ostatnie założenie rzeczoznawcy zakwestionowane zostało przez Skarżących. Wykazywali oni, że nieruchomość nr 2, to jest działka [...] ma – tak jak nieruchomość przed podziałem - zapewniony dostęp do drogi publicznej wyłącznie poprzez ustanowienie służebności przejazdu. Rzeczoznawca ustosunkowując się do powyższych zarzutów w kolejnych pismach składanych do akt sprawy wyjaśniał, że służebności ustanowione na rzecz nieruchomości nr 2 mają charakter tymczasowy, bowiem działki na których zostały ustanowione powstały w wyniku decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego jako [...] i [...] i z mocy prawa przeszły na własność właściwej gminy, która wpisana została jako właściciel tych dwóch z trzech działek, zaś wyłącznie w przypadku działki [...] jako właściciel w księdze wieczystej figuruje osoba fizyczna. Wyjaśniał również, że podnoszony przez Skarżących argument, iż droga ta nie została jeszcze zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg ma znaczenie jedynie dla ustalenia, kto sfinansuje dokończenie budowy drogi i kto będzie jej zarządcą a nie dla ustalenia statusu drogi wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji podziałowej. W ocenie sądu biegły nie wyjaśnił w sposób przekonujący, dlaczego nieruchomość nr 2 (której cena wynosiła, jak wskazano na stronie 12 operatu - [...] zł za m2) uznać należy za nieruchomość o korzystniejszych parametrach w stosunku do nieruchomości przed podziałem. Tymczasem uznanie nieruchomości nr 2 za nieruchomość o korzystniejszych parametrach mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wyżej wskazano, nieruchomość nr 2 sprzedana została za cenę [...] to jest za [...] m2. Jednocześnie, uznanie przez rzeczoznawcę, że nieruchomość nr 2 ma zapewniony dojazd po drodze publicznej a nieruchomość przed podziałem dojazd do drodze wewnętrznej skutkowało przyjęciem, iż wartość nieruchomości przed podziałem w stosunku do nieruchomości nr 2 jest niższa o [...] złotych (strona 13 operatu szacunkowego). Przyjęcie natomiast, iż obie nieruchomości mają te same parametry miałoby istotny wpływ na ustalenie wartości nieruchomości przed podziałem, skutkowałoby bowiem brakiem możliwości pomniejszenia cena nieruchomości przed podziałem w stosunku do ceny nieruchomości nr 2, co za tym idzie, ustalona na podstawie przyjętej przez rzeczoznawcę metody cena nieruchomości przed podziałem byłaby znacząco wyższa. Jak podkreślali Skarżący, z operatu szacunkowego wynika, iż jedynym parametrem różnicującym nieruchomość przed podziałem i nieruchomość nr 2 była kwestia dojazdu – rzeczoznawca przyjął, iż dojazd do nieruchomości przed podziałem odbywał się po drodze wewnętrznej, zaś do nieruchomości nr 2 po drodze publicznej. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji pojęcia drogi publicznej. Uzasadnione jest zatem odwołanie się do definicji pojęcia drogi publicznej zawartej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. dalej : "ustawa o drogach publicznych"). Z art. 1 powołanej ustawy wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Co istotne, drogą publiczną może być jedynie droga już istniejąca, a zatem będąca obiektem budowlanym spełniającym odpowiednie warunki techniczne i funkcjonalne. Rzeczoznawca nie wskazywał w swoich wyjaśnieniach składanych do operatu, by działki [...] , [...] i [...] po których odbywał się dojazd do nieruchomości nr 2 wchodziły w skład drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, to jest by znajdowała się na nich już istniejąca droga będąca obiektem budowlanym spełniającym odpowiednie warunki techniczne i funkcjonalne, określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), nie wskazywał również, by droga ta zaliczona została do jednej z kategorii dróg publicznych. Z wyjaśnień rzeczoznawcy wynika natomiast, iż w jego ocenie, czym innym jest droga publiczna w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych a czym innym dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami posługuje się pojęciem dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3. Zgodnie z tym przepisem, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje zatem, że pojęcie dostępu nieruchomości do drogi publicznej, o którym mowa w art. 93 ust. 3 ustawy obejmuje : a. dostęp do drogi publicznej, będącej drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a więc będącej odpowiednim obiektem budowlanym, oraz zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. b. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu c. ustanowienie dla wydzielonych działek innych służebności drogowych. Zatem rzeczywiście w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami dostęp do drogi publicznej obejmuje nie tylko dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych ale i wydzielenie drogi wewnętrznej czy też ustanowienie służebności. Okolicznością niesporną jest, że zarówno nieruchomość przed podziałem jak i nieruchomość nr 2 mają zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z wyjaśnień rzeczoznawcy nie wynika natomiast, by nieruchomość nr 2 miała zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to jest do urządzonej drogi, będącej obiektem budowlanym spełniającym odpowiednie warunki techniczne i funkcjonalne, określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., zaliczonej jednocześnie uchwałą do odpowiedniej kategorii dróg. Dostępu do tak rozumianej drogi nie miała również nieruchomość podlegająca podziałowi. Powstaje zatem pytanie, jakie okoliczności zadecydowały o tym, że rzeczoznawca nieruchomość nr 2 uznał za mającą korzystniejsze cechy niż nieruchomość podlegająca podziałowi. Skoro kwestia ta nie została w sposób przekonujący wyjaśniona ani w operacie szacunkowym ani w późniejszych wyjaśnieniach rzeczoznawcy uznać należało, że organy obu instancji uznając operat za dowód w postępowaniu i określając na jego podstawie wysokość opłaty adiacenckiej, naruszyły przepisy postępowania to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Za niezasadne sąd uznał natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze to jest zarzut posługiwania się przez rzeczoznawcę pojęciem ceny 1m2 nieruchomości, jak również podania tej ceny bez zaokrąglenia jej do pełnych złotych. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i przepisy rozporządzenia nie zawierają przepisów wyłączających możliwość odwołania się przez biegłego do pojęcia ceny jednego m2 nieruchomości, zaś wymóg podania wartości w pełnych złotych dotyczy wyłącznie wartości całej nieruchomości (§ 56 ust. 2 rozporządzenia). Również zarzuty zmierzające do wykazania, że w przypadku nieruchomości sąsiedniej ten sam rzeczoznawca ustalił jej wartość przed i po podziale na tę samą kwotę nie pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd wskazuje również, że wbrew stanowisku Skarżących biegły w swoich pismach nie przyjmował, że działki znajdujące się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...] nie są przeznaczone pod drogi publiczne. Podsumowując wskazać należy, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę nie mógł być uznany za podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi ponowne postępowanie dowodowe, powołując kolejnego rzeczoznawcę i zlecając mu sporządzenie operatu szacunkowego, bowiem biegły który sporządził dotychczasowy operat podlegać będzie wyłączeniu stosownie do art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. (por. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r. I OSK 1382/12 oraz w wyrokach tutejszego sądu z dnia 31 października 2014 r. I SA/Wa 916/14, 2 marca 2015 r. I SA/Wa 2931/14, 6 czerwca 2015 r. I SA/Wa 181/15 12 stycznia 2016 r. I SA/Wa 1250/14 ). Z uwagi na powyższe, uznając że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O koszach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz Skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 100 złotych.