I SA/Wa 1641/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. C., kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. po rozpoznaniu odwołania J. C. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zatwierdzającej z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej we wsi B., wykonany w celu wyodrębnienia jej części przeznaczonej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] oraz [...] dla której urządzona jest księga wieczysta nr KW [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Zawiadomieniem z dnia 6 marca 2009 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości o nr ew. działki [...], położonej we wsi B., celem wydzielenia drogi oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako projektowana droga o symbolu [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wójt Gminy S. zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w obrębie B. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. w sprawie [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy wskazane wyżej postanowienie. Decyzją Nr [...], z dnia [...] grudnia 2009 r., Wójt Gminy S. zatwierdził z urzędu projekt podziału nieruchomości położonych we wsi B., wykonany w celu wyodrębnienia części przeznaczonej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] oraz [...] dla której urządzona jest księga wieczysta nr KW [...]. Od decyzji tej odwołanie złożył J. C. wskazując na naruszenie przez organ I instancji przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), art. 96 ust. 3, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) oraz art. 8, 10, 16, 95 i 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako Kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania uznało, iż nie ma ono uzasadnionych podstaw. Organ odnosząc się do zarzutu skarżącego, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyłączały możliwość podziału nieruchomości, określonego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uznał, że twierdzenie to nie ma usprawiedliwionych podstaw, jako że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje uproszczony i przyspieszony tryb realizacji inwestycji drogowych poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez wojewodę lub starostę, a podział nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonywany jest przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i dotyczy jedynie kwestii podziału nieruchomości - a nie realizacji całej inwestycji drogowej. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących braku wykazania przesłanki "niezbędności" organ podniósł, że kwestię tę wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2008 r.,I OSK410/2007,Lex Polonica nr 1988734, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, gdzie wskazał, że "przesłanka "niezbędności", o której mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest spełniona już wtedy, gdy dla danego obszaru sporządzono plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że na danej nieruchomości będą realizowane cele publiczne.'' Dlatego też organ odwoławczy pomimo lakonicznego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji uznał, że z treści decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2009 r. wynika, iż powodem podziału nieruchomości z urzędu jest przeznaczenie jej części pod cel publiczny – drogę gminną [...], który wynika ze sporządzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., B. i L., uchwalonego w dniu [...] lutego 1998 r. Uchwałą Rady Gminy S. Nr [...]. W ocenie organu odwoławczego wywody skarżącego dotyczące zastosowania sądowego trybu podziału nieruchomości również są bezzasadne, gdyż w cytowanym przez niego wyroku NSA z 1995 r. (a więc przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) Sąd wskazał, że "spór pomiędzy współwłaścicielami ma charakter cywilnoprawny i może być rozstrzygnięty tylko w postępowaniu sądowym", która to teza w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z podziałem nieruchomości z urzędu w celu realizacji celu publicznego. Także zdaniem organu naruszenie przepisów Kpa, zarzucane przez skarżącego nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zasady ogólne z art. 8 i 10 Kpa zostały przez organ I instancji zachowane, a nadto strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika winna być świadoma swoich praw wynikających z Kpa i pozostałych przepisów prawa. Natomiast kwestia rozprawy administracyjnej została już wyjaśniona w ostatecznym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie [...]. Rzekome naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej poprzez wydanie postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału zostało już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięte postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wójta Gminy S. opiniującym pozytywnie wstępny projekt podziału działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w obrębie B. oraz postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. w sprawie [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymującym w mocy wskazane wyżej postanowienie. To ponowne rozstrzyganie poruszonej przez skarżącego kwestii w niniejszej decyzji stanowiłoby zdaniem organu naruszenie zasady trwałości, określonej w art. 16 Kpa. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2009 r. jest zgodna z prawem oraz zawiera niezbędne minimum treści, pozwalającej zidentyfikować przedmiot, podmiot i rozstrzygnięcie, zatem możliwość użycia innych lub bardziej rozbudowanych sformułowań nie powinna przesądzać o uchyleniu decyzji. Wady te, zdaniem organu, nie mają charakteru na tyle istotnego, aby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji, zostały naprawione przez organ odwoławczy, który w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich zarzutów strony. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. C. zarzucając zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej: 1) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa poprzez działanie niezgodne z prawem, a przede wszystkim wbrew zasadom określonym w tych przepisach, co powoduje powstanie po stronie skarżącego ujemnych skutków w postaci podziału nieruchomości i planowanego wywłaszczenia, 2) naruszenie art. 10 i art. 95 Kpa poprzez utrudnianie zgłaszania wniosków przez strony oraz nieodniesienie się do nich w decyzji dot. podziału nieruchomości, 3) naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez brak należytego i wystarczającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, tj. w taki sposób, aby okoliczności przeprowadzenia administracyjnego podziału nieruchomości były prawidłowo udowodnione i udokumentowane, co spowodowało z kolei oparcie decyzji jedynie na domniemaniach organów, 4) naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, co w szczególności dotyczy braku ustosunkowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do wszystkich zarzutów, twierdzeń i wniosków skarżącego zawartych w odwołaniu z dnia 30 grudnia 2009 r., 5) naruszenie art. 136 Kpa poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, 6) naruszenie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez brak zbadania przez organ przesłanki niezbędności przeprowadzenia podziału w ustalony w decyzji sposób, 7) naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez brak uchylenia w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pomimo przesłanek ku temu lub uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, o co wnosił skarżący w odwołaniu z 19 czerwca 2009 r., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skarżący uzasadnił swoje zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zaznaczyć, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 2 powyższej ustawy Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane, bowiem decyzje organów pierwszej i drugiej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Wobec tego merytoryczna ocena decyzji przez Sąd na tym etapie jest bezprzedmiotowa. Taka kontrola może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania przez organy z udziałem prawidłowo ustalonych stron postępowania, mających możliwość uczestniczenia w każdym jego stadium. Wadliwość postępowania organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie wynika z tego, iż zarówno postępowanie przed organem pierwszej instancji, jak i organem odwoławczym prowadzone były wobec osoby nieżyjącej i adresatem wydanych decyzji była osoba nieżyjąca. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach rozpoznawanej sprawy wynika wprost, że R. K., będący adresatem obu decyzji (I instancyjnej z dnia [...] grudnia 2009 r. i II instancyjnej z dnia [...] maja 2010 r.) zmarł w dniu [...] lipca 2009 r. (skrócony odpis aktu zgonu k. 35 akt sądowych), a więc przed ich wydaniem. Prowadzenie postępowania administracyjnego gdy strona nie żyje i wydanie w stosunku do niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Przymiot strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (tak Małgorzata Stahl - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r. II SA 261/83 OSPiKA 1984, Z. 5, poz. 108). Skład orzekający podziela ten pogląd w całości. Z powyższego względu należało uznać, że decyzje obu organów orzekających w sprawie rażąco naruszyły prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.