I SA/Wa 1641/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydenta Miasta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. 2017 r. Dz. U. poz. 1952), decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmówił umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji wnikliwie rozpatrzył sytuację majątkową, zdrowotną i rodzinną zainteresowanej. W ocenie organu analiza stanu faktycznego sprawy nie pozwala na przyjęcie, że zainteresowana nie ma możliwości uregulowania należności, których umorzenia się domaga. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zakwestionowała rzetelność rozpatrzenia przez organ I instancji materiału dowodowego sprawy, wskazując, że w szczególności nie wzięto pod uwagę kwestii związanych z ograniczeniem ojcu dzieci praw rodzicielskich, jak również orzeczenia o zakazie zbliżania się do zainteresowanej i dzieci. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wyjaśnił, że w sprawie umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych organy administracji działają w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet w sytuacji stwierdzenia, iż w okolicznościach sprawy doszło do zaistnienia szczególnych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, organ może odmówić umorzenia nienależnie pobranych kwot. Warunkiem uznania, że decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności została wydana w granicach wskazanego wyżej uznania administracyjnego jest przeprowadzenie dostatecznie wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie na okoliczność ustalenia sytuacji rodziny. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego powinny być to ustalenia w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej, zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu. Na sytuację rodzinną może mieć również wpływ sytuacja zdrowotna odwołującej się, która również w ocenie organu II instancji powinna podlegać zbadaniu. W toku postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczności związane z ustaleniem kwestii wymaganych powołanym przepisem. Organ I instancji dokonał niezwykle wnikliwej analizy materiału dowodowego, sytuacji majątkowej odwołującej się, jej możliwości zarobkowych, jak również wszelkich okoliczności związanych z powstaniem zadłużenia oraz przyczyn, z uwagi na które doszło do powstania przedmiotowej zaległości. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że kwota nienależnie pobranych świadczeń została rozłożona zainteresowanej na raty, zatem nie musi ona dokonywać zwrotu jednorazowo. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia. Organ I instancji działający w sprawie posiadał na etapie wydawania decyzji wszystkie niezbędne informacje w przedmiocie sytuacji dochodowej i rodzinnej zainteresowanej. Organ I instancji szczegółowo uzasadnił przyczyny, dla których nie przychylił się do wniosku [...]. Prezydent Miasta w sposób wystarczająco przekonujący argumentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakimi kryteriami kierował się, odmawiając umorzenia należności. Wskazał, że zainteresowana jest w stanie zaspokoić nie tylko podstawowe potrzeby swoje i swoich dzieci, jej sytuacja materialna jest stabilna, a sama odwołująca się podjęła dodatkowo zatrudnienie. Słusznie organ I instancji wskazał, że podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia należności, należy brać pod uwagę interes społeczny oraz zasady racjonalnego wydatkowania środków publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że sytuacja zainteresowanej nie jest łatwa, jednak dysponując z urzędu wiadomościami dotyczącymi sytuacji innych osób występujących z żądaniami umorzenia należności z różnych tytułów, nie sposób stwierdzić, aby sytuacja [...] należała do wyjątkowych. Instytucja umorzenia należności powinna być natomiast wyjątkiem, nie zaś regułą dla organów administracji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy na rozstrzygnięcie nie mają istotnego wpływu podane przez odwołującą się argumenty dotyczące niezwykle trudnych relacji z byłym mężem. W ocenie organu II instancji takie okoliczności nie mogą być brane pod uwagę w toku orzekania w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Nie eliminują one ani nie ograniczają możliwości zainteresowanej w zakresie chociażby podjęcia zatrudnienia czy też osiągania dochodów. Na poparcie zasadności swojego stanowiska organ II instancji przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, jak również przekonujące uzasadnienie co do przyczyn odmowy umorzenia należności powoduje, że można uznać, że organ podołał kryteriom orzekania w ramach uznania administracyjnego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]. W uzasadnieniu skargi zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, w tym wyjątkowości sytuacji skarżącej i okoliczności powstania nienależnie wypłaconego zasiłku, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa, - art. 8 i art. 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności kwestii dotyczącej pojęcia "ubóstwo" i opisu rozumienia ram, w których mieści się pełne zaspokojenie zastosowanego pojęcia "podstawowe potrzeby". Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Podkreśliła, że nie stać jej na spłatę nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w wysokości [...] wraz z odsetkami. Przedstawiła swoją trudną sytuację życiową i finansową. Wyjaśniła, że w jej odczuciu rozłożenie na raty tej kwoty nie rozwiązuje jej problemu, a wręcz pogłębia obecnie bardzo trudną sytuację finansową, co starała się wyjaśnić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w złożonym odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2220, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z przepisu tego wynika, że decyzja w zakresie umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu wypłaconych nienależnie świadczeń rodzinnych pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego i jest odstępstwem od ogólnej zasady statuującej obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 1 powołanej ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zawarty w powołanym przepisie zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy rozumieć jako całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Natomiast sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie obiektywnie "szczególna" i to szczególna na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Instytucja umorzenia należności jest wyjątkowa, co oznacza, że w sytuacji życiowej osoby występującej o podjęcie takiej decyzji muszą wystąpić szczególne okoliczności. Stan taki powinien być bowiem efektem czynników obiektywnych, na które strona nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń rodzinnych. Za szczególnie trudną sytuacją osoby bądź rodziny muszą przemawiać względy społeczne, m.in. zdarzenie losowe, niepełnosprawność powodująca niezdolność do pracy czy wielodzietność. Stan ten powinien mieć charakter trwały i nieprzemijający, gdyż tymczasowe okoliczności powodujące trudną sytuację nie są wystarczającą przesłanką do umorzenia powstałych należności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1382/15). Powyższy przepis odwołuje się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, z brzmienia tego unormowania jednoznacznie wynika, że organ "może", a nie musi umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń. Sądowa kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do oceny tego, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że wskazanym wyżej powinnościom w toku postępowania administracyjnego uchybiono. W rozpoznawanej sprawie skarżąca przekonywała, że jej sytuacja materialna jest trudna i uzasadnia uwzględnienie wniosku. Opisując swoją sytuację rodzinną, podkreśliła skomplikowany charakter jej relacji z ojcem dzieci. Względy te czynią sytuację rodziny bez wątpienia trudną, co przyznały organy orzekające, dostrzegając jednak prawidłowo, że sytuacja bytowa rodziny jest ustabilizowana. Opisane okoliczności istniały także w czasie nienależnego pobierania świadczeń rodzinnych i dochodzenia ich zwrotu, zatem nie można uznać je za "szczególne" w rozumieniu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy zasadnie uwzględniły, że jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, rodzina skarżącej składa się z trzech osób (skarżącej i jej 2 dzieci). Miesięczny dochód rodziny w marcu 2018 r. wyniósł [...]. Miesięczne stałe obciążenia rodziny skarżącej, na które składają się: czynsz, opłata za energię elektryczną oraz za gaz, opłata abonamentowa za telefony, internet oraz telewizję kablową, a także raty kredytu gotówkowego wynoszą [...]. Na utrzymanie pozostaje zatem kwota około [...] miesięcznie. W skład dochodów wchodzą alimenty w kwocie [...] miesięcznie (po [...] na każde z dzieci) oraz wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia skarżącej na podstawie umowy zlecenia w okresie od [...] do [...] marca 2018 r. w wysokości [...] oraz na podstawie umowy o pracę zawartej od [...] marca 2018 r. na okres próbny w wysokości [...]. Skarżąca podniosła również, że obecnie spłaca raty pobranego kredytu w kwocie po [...] miesięcznie, który spłacać będzie przez ponad 3 lata. Jednak z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że nie ma podstaw do przyjęcia, aby jakiekolwiek zobowiązania cywilnoprawne strony korzystały z pierwszeństwa zaspokojenia przed wierzytelnościami Skarbu Państwa. Budżet Państwa jest ograniczony, a z niego przecież jest finansowana pomoc dla wielu potrzebujących. Reasumując, w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do umorzenia skarżącej należności powstałych w skutek nienależne pobranego świadczenia rodzinnego. Mimo niewątpliwych trudności finansowych, wobec posiadania stałych źródeł dochodu i wywiązywania się ze zobowiązań cywilnoprawnych, położenia skarżącej nie można oceniać jako szczególnego, w znaczeniu o którym mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z jej sytuacją rodzinną, a przede wszystkim relacjami z byłym mężem, mogły być w ocenie Sądu podnoszone w trakcie postępowania w sprawie ustalenia, że pobrała ona nienależnie świadczenia rodzinne. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, w sprawie tej zapadła decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., którą skarżąca zobowiązana została do zwrotu nienależnie pobranej kwoty [...], wypłaconej tytułem świadczeń rodzinnych. Od tej decyzji skarżąca nie złożyła jednak odwołania, w skutek czego, po upływie ustawowego terminu, decyzja ta stała się ostateczna. Argumenty podane przez skarżącą w złożonej skardze dotyczące relacji z byłym mężem nie mogły natomiast odnieść oczekiwanego skutku w postępowaniu opartym na treści art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji przy ocenie sytuacji majątkowej, dochodowej, rodzinnej i osobistej skarżącej wzięły pod uwagę istotne okoliczności i nie można zarzucić im naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnej, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. W konsekwencji należało więc przyjąć, że organy te nie przekroczyły granic uznania administracyjnego zakreślonych treścią art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.