I SA/Wa 1644/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej "skarżącego") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] października 2013 r. znak [...], orzekającej o: 1. ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie R., obręb [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną na budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.) i powiększeniu wysokości ustalonego odszkodowania o kwotę [...] zł; 2. zobowiązaniu Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy decyzję Wojewody. II. Przebieg postępowania administracyjnego, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji, przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiąca dotąd własność skarżącego, została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.). 2. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) orzekł o: 1) ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu przejęcia opisanej wyżej nieruchomości na własność Skarbu Państwa w wysokości wskazanej na wstępie, 2) zobowiązaniu Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. 3. Skarżący wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody, kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania oraz wskazując, że operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania, został sporządzony w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem przepisów prawa oraz naruszeniem zasad i standardów wyceny. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody, Minister utrzymał tę decyzję w mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. Zgodnie z art. 12 ust.1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. 2. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. 3. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Nadto szczegółowe zasady wyceny reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), w szczególności jego § 36. 4. Podstawę dla ustalenia w niniejszej sprawie należnego skarżącemu odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. Opisując przedmiot wyceny, biegły wskazał, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, a działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Ich otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] została sklasyfikowana jako grunty rolne, łąki, nieużytki, pastwiska, grunty orne. Działkę nr [...] sklasyfikowano natomiast jako grunty orne, łąki i pastwiska. Dojazd do działek możliwy jest drogą gruntową. Na działkach zasiana jest trawa. Na działce nr [...] znajduje się ponadto rów, który – jak wyjaśnił rzeczoznawca – nie podlega wycenie. 5. Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się kanalizacja drenarska, która jak wyjaśnił biegły, nie podlega wycenie, gdyż zostanie przebudowana w ramach realizowanej inwestycji drogowej. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż koszt realizacji melioracji szczegółowej, polegającej na drenowaniu łąk, jest dofinansowywany z budżetu Państwa. Według informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Biura Terenowego w S., w powiecie [...] dofinansowanie drenowania łąk z budżetu Państwa wynoszą 80 % kosztu inwestycji. Należna odpłatność właściciela gruntu po zakończeniu inwestycji jest rozkładana na raty: na 3 lata przy kwocie do 1000,00 zł oraz na 15 lat przy kwocie powyżej 1001,00 zł. Na terenie gminy A. w obrębie [...] melioracja drenarska była wykonana w latach 1987 - 1989 oraz 1992 - 1993 i uległa w całości zamortyzowaniu, a zatem nie podlega odrębnej wycenie. Wartość przedmiotu wyceny z wykonaną melioracją drenarską określono przyjmując do porównań działki zmeliorowane lub działki, które nie wymagały melioracji. Właściwe funkcjonowanie melioracji drenarskiej na pozostałej części działki, z której wydzielona została szacowana nieruchomość, zapewnia wykonawca inwestycji. 6. Określając przeznaczenie nieruchomości - biegły ustalił, że Gmina R. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienionego uchwałą nr [...] przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie funkcjonalnej "C" – tereny rolnicze. 7. Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ust. 4 ugn, dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. Według ustaleń rzeczoznawcy jednostkowe ceny transakcyjne z terenu województwa [...] kształtowały się w przedziale od 25,00 zł do 88,24 zł/m2, średnia cena to 48,19 zł/m2. Na stronie 15 operatu szacunkowego rzeczoznawca wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. 8. Z uwagi na powyższe okoliczności do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji, w której wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%. 9. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 19 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha przy cenie średniej, wynoszącej 24.473,65 zł/ha. 10. Cechy działek wycenianych zostały przez biegłego ocenione na wysokim poziomie i cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie 1,36. Wartość 1 ha wycenianych działek określono zatem w wysokości 33 284,16 zł/ha. 11. Wartość nasadzeń na przedmiotowej nieruchomości wynosi 246,00 zł. 13. Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W pismach z 20 września 2013 r. i z 16 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa podlaskiego. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011 – 2013 przedstawiono 9 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A. 14. Przy piśmie z 10 lutego 2014 r. Wojewoda [...] przedłożył Ministrowi, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...], nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego. 15. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. 16. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2013 r. oraz w pismach z 20 września 2013 r. i z dnia 16 października 2013 r., a także dodatkowe badania [...] rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], przekonują organ odwoławczy, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ugn i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...]. 17. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleń współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujący naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra, zarzucając kwestionowanemu orzeczeniu naruszenie następujących przepisów prawa: a) art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę, wobec którego prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego w niniejszej sprawie, b) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, c) art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę operatu szacunkowego oraz nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy i nieskierowanie opinii do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców, d) art. 77 § 4 k.p.a. poprzez żądanie od strony dowodu na potwierdzenie okoliczności znanych organowi z urzędu i poprzez niezwrócenie uwagi strony na te fakty, mimo iż organ z urzędu posiadał informacje o nieprawidłowościach we wszystkich operatach szacunkowych, co bez inicjatywy dowodowej strony powinno sprawić, że poweźmie on wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a także podejmie kroki w celu ich usunięcia poprzez dopuszczenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy lub z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, e) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie decyzji polegające na: niewskazaniu, w jaki sposób organ ocenił prawidłowość operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności w kontekście posiadania przez organ informacji własnych o nierzetelności wszystkich operatów sporządzonych w ramach inwestycji obwodnicy A.; niewyjaśnieniu w uzasadnieniu istoty sprawy, a powołaniu się jedynie na wyjaśnienia rzeczoznawcy oraz na prawidłowość stanowiska organu I instancji; nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu oraz w toku postępowania, f) art. 84 w związku z art. 7 i art. 12 oraz art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego lub zaniechanie skierowania operatu do oceny przez organizację rzeczoznawców majątkowych na okoliczność wartości nieruchomości lub prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i obciążenie skarżącego negatywnymi skutkami tego zaniechania, polegające na przyjęciu, że kwestionując ustalenia opinii biegłego skarżący powinien przedłożyć jako dowód operat szacunkowy, który odmiennie określałby zmianę wartości nieruchomości na skutek jej podziału, co miało istotny wpływ na treść decyzji, g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia Wojewody w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego lub oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców) i oceny dowodu z operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, h) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez nierozpatrzenie ponownie istoty sprawy, a ograniczenie się do dokonania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, i) art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie drenażu wywłaszczonej działki przy wycenie jej wartości, j) art. 154 ust. 1 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości, k) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 ugn i w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości, l) art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez niepowiększenie odszkodowania o dodatkowe 5% z tytułu wydania nieruchomości, ł) art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia poprzez nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej związane z błędami przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda – przy przyjęciu nieprawidłowych danych, niemożliwe było uzyskanie prawidłowego wyniku, m) art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia oraz art. 135 ust. 5 ugn poprzez nieprawidłowe podejście przyjęte przy wycenie drzewostanu, n) art. 4 ust. 16 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości, co jest konsekwencją wyżej wskazanych błędów metodologicznych, o) § 36 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, p) art. 134 ugn poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami, r) naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniósł o: dopuszczenie dowodu z opinii Komisji Arbitrażowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O. na okoliczność błędów w operacie szacunkowym nieruchomości; dołączenie do akt niniejszej sprawy akt postępowania prowadzonego w stosunku do rzeczoznawcy przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej działającej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju; dopuszczenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczności w niej wskazane. V. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w sytuacji stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego w drugiej instancji zaskarżoną do Sądu decyzją Ministra, było ustalenie na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu przejścia na własność Skarbu Państwa, na podstawie art.12 ust.4 pkt 1 specustawy drogowej, należącej do skarżącego nieruchomości. 2. Zgodnie z art.12 ust.4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art.11f ust.1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.18 (art.12 ust.5 ustawy), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Stosownie do art.18 ust.1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art.12 ust.4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. 3. Wynikający ze specustawy wprost (art.12 ust.5 ustawy) nakaz odpowiedniego stosowania – przy ustalaniu wysokości i wypłacie odszkodowania z tytułu przejścia nieruchomości na Skarb Państwa - przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza między innymi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n.). Istota niniejszej sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy ustalając wysokość należnego skarżącemu odszkodowania, orzekające w sprawie organy, tj. Wojewoda i Minister, zasadnie oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] lipca 2013 r., uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za wiarygodny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, na tak postanowione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, co oznacza, że wydanie decyzji odszkodowawczych w oparciu o przywołany wyżej operat, nie może zostać uznane za naruszenie prawa. 4. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przedmiotowy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. datę wydania zezwolenia realizacyjnego. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęły orzekające w sprawie organy, że w przedmiotowym operacie rzeczoznawca w czytelny, logiczny i kompletny sposób zarówno zastosował, jak i opisał metodologię wyceny, stosując się do właściwych w tym zakresie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.. W szczególności brak jest przekonujących przesłanek do zakwestionowania prawidłowości doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości porównawczych. 5. Nie budzą zastrzeżeń ustalenia rzeczoznawcy, dotyczące przeznaczenia wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W świetle postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienionego uchwałą nr [...], przedmiotowe działki były zlokalizowane w strefie funkcjonalnej "C" – tereny rolnicze. Zaznaczyć przy tym należy, że to, jakie są szczegółowe ustalenia studium odnośnie wskazanej wyżej strefy funkcjonalnej "C", w której znajduje się wyceniana nieruchomość, nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy w sytuacji, w której do porównań rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami leżącymi również w tej strefie. 6. W procesie wyceny biegły dokonał analizy rynku, obejmującej transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca przyjął rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. Dalsza część analizy rynku zawiera charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy A. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ugn, jak i rozporządzenia i nie sposób wskazać, że uznanie tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. Za przekonujące uznać należy wyjaśnienia rzeczoznawcy, że w związku ze zróżnicowaniem cen jednostkowych oraz dużą różnorodnością pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia), stwierdzić należało brak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. 7. Stosownie do § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w sytuacji gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa, niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50%. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%. 8. Biegły przedstawił wybór podejścia i metody wyceny, tj. podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). 9. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 19 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha przy cenie średniej, wynoszącej 24.473,65 zł/ha. 10. Ponadto, na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, tylko oszacowania nieruchomości w oparciu o bazę nieruchomości rolnych, przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny, jak również braku rozszerzenia analizy rynku o całe województwo [...], należy wskazać, iż badając prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego organ odwoławczy posłużył się wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego oraz wyjaśnieniami Wojewody dotyczącymi przeprowadzonej dodatkowej analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz zgromadzony dodatkowy materiał dowodowy przedstawiony zarówno przez biegłego, jak i Wojewodę wskazał, iż brak było możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych. Do porównań prawidłowo przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazywała, iż nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Z kolei transakcje nieruchomościami rolnymi odznaczały się podobieństwem do nieruchomości wycenianej, dlatego organ odwoławczy trafnie uznał wybór transakcji porównawczych za prawidłowy. 11. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku zlecenia przez Ministra ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości, wskazać należy, że w przypadku kwestionowania operatu uznanego przez organ za wiarygodny, to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia jego wadliwości. W sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego pod kątem wiarygodności i zgodności z prawem prowadzi do wniosku o prawidłowości tego dowodu, nie zachodzą podstawy do tego, aby zlecać kolejną opinię, czy też kierować operat do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W przedmiotowej sprawie Minister nie naruszył zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, zatem niezasadne są zarzuty skargi w tym zakresie. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania od strony prawnej przyjętego przez organy operatu. 12. Oceniając zgodność kontrolowanej decyzji z przepisami prawa w kontekście zasady przyznania słusznego odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi, wobec treści art. 134 ust. 3-4 ugn oraz § 36 rozporządzenia warto zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10, w którym wyjaśniono, że obecnie zakres tej regulacji został dostosowany do zakresu ustawy o inwestycjach drogowych, która jest wprost powołana w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Uwzględniono fakt, że ustawa ta nie przewiduje już umownego trybu nabywania nieruchomości. Powtórzono wyrażoną w uchylonym § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadę uwzględniania stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji. Ponadto przepis nakazuje wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, które powinno być ocenione zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W ocenie Trybunału, nowa formuła § 36 rozporządzenia niewątpliwie ułatwia zidentyfikowanie normy postępowania rządzącej określaniem wartości nieruchomości nabywanych pod budowę dróg. Podstawowe znaczenie dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma więc okoliczność, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość była przeznaczona na ten cel. Jeżeli tak, dopuszczalne będzie zastosowanie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn i określenie wysokości odszkodowania według tzw. alternatywnego sposobu korzystania ustalanego na podstawie cen nieruchomości nabywanych pod drogi. Dalsza część uzasadnienia powołanego orzeczenia Trybunału wyjaśnia zagadnienie uwzględniania przeznaczenia nieruchomości pod drogi. Trybunał podkreślił, że przepis ten odnosi się do nieruchomości rzeczywiście przeznaczonych pod budowę dróg. Nie mamy więc do czynienia z fikcyjnym założeniem, lecz ze sposobem określenia zakresu zastosowania tego przepisu. Przypadki objęte wnioskiem Rzecznika, a zatem wywłaszczenia nieruchomości jeszcze nieprzeznaczonych pod budowę drogi, objęte są treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, który nie stosuje fikcji przeznaczenia gruntu pod drogę, lecz nakazuje uwzględnienie stanu nieruchomości "na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej", a cen - na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Zakres zastosowania obu kwestionowanych przepisów jest rozłączny, a sposób określania odszkodowania dostosowany do dwóch różnych sytuacji: nieruchomości drogowej (ust. 1) i o innym przeznaczeniu (ust. 4). Trybunał zwraca uwagę, że zmieniony § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, nadal odsyła do stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji. Reasumując, przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ugn przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego w obowiązującej uchwale Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko wskazać, że na rynku regionalnym cena nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa, niż nieruchomości wykorzystywanych dotychczasowego na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia. 13. W odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu, że wobec rzeczoznawcy majątkowego zostało wszczęte postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, co zdaniem skarżącego podważa wiarygodność sporządzonego operatu szacunkowego, wskazać należy, że samo prowadzenie postępowania dyscyplinarnego nie świadczy o uchybieniu przez rzeczoznawcę jego obowiązkom wynikającym z przepisów prawa. Ponadto, postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem niezwiązanym z procedurą oceny prawidłowości operatu szacunkowego, dokonywanej w postępowaniu odszkodowawczym. Sprawa przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej dotyczy osoby rzeczoznawcy, a także jego czynności zawodowych. Zauważyć również należy, że powołana w złożonej skardze opinia Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dotyczyła innej nieruchomości, niż będąca przedmiotem niniejszego postępowania odszkodowawczego. Za nieusprawiedliwiony należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w przedmiocie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 84 § 2 zd. 1 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Z kolei w myśl art 24 § 1 pkt 6 k.p.a., biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Przywołać należy również art. 176 ugn, z którego wprost wynika, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Akta sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, aby w dniu sporządzenia operatu prowadzone było postępowanie dyscyplinarne przeciwko rzeczoznawcy w związku z wyceną sporządzoną na użytek niniejszej sprawy. 14. Sąd nie dostrzegł uchybień, których stopień uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Żaden z podniesionych zarzutów nie znalazł potwierdzenia. Ustalone odszkodowanie nie musi mieć charakteru w pełni akceptowanego przez skarżącego. Nie zawsze jest tak, że ustalone odszkodowanie pozwoli na nabycie takiej samej nieruchomości w danym miejscu. Ustalenie wartości rynkowej, która nie jest obiektywnym bytem, a tylko najbardziej prawdopodobną ceną zdaniem biegłego i zazwyczaj bywa sporne, gdyż - jak to ilustruje stan sprawy W. przeciwko Polsce - szacowanie przez kilku biegłych przynosi zwykle odmienne rezultaty. Z pewnością brak podstaw do przyjęcia, że w przypadku istnienia rozbieżnych opinii rzeczoznawców co do wartości gruntu, odszkodowaniem słusznym jest to, które odpowiada szacunkowi aprobowanemu przez właściciela. Ponadto, fluktuacja cen rynkowych powoduje, że odwołanie się do nich nie zawsze daje wywłaszczonym gwarancję uzyskania odszkodowania pozwalającego na odtworzenie stanu sprzed wywłaszczenia, a zatem – ekwiwalentnego (vide: Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 14 października 2012 r.). Dlatego też zarzut naruszenia art. 21 § 2 Konstytucji RP jest całkowicie nieuzasadniony. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.