I SA/Wa 1645/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2016 r. sprawy ze skargi E. K. i P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażaleń E.K. i P. K., postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. E. K. i P. K. zwrócili się do Prezydenta [...] o zapewnienie im udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot na rzecz byłych właścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił dopuszczenia wnioskodawców do udziału w charakterze strony w tym postępowaniu. Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli z zachowaniem terminu P. K. i E. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Prawo do złożenia zażalenia musi zatem wynikać wprost z przepisów ustawy. Przepisy Kpa nie przewidują wydawania postanowień w przedmiocie dopuszczenia bądź niedopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym - z wyjątkiem postanowienia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (art. 31 § 2 Kpa). Tylko w tym przypadku dopuszczalne jest złożenie zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Kolegium zauważyło, że nie może oceniać skuteczności, ani zgodności z prawem postanowienia, na które nie służy zażalenie. Zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Na mocy art. 144 Kpa przepis ten stosuje się odpowiednio do zażaleń na postanowienia. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] E. K. i P. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu postanowień, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. Skarżący uważają, że skoro odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako strona nie może nastąpić w formie postanowienia, gdyż obowiązujące przepisy nie dopuszczają wydawania tego typu postanowień, to SKO w [...] powinno wyłączyć ten akt jako wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 Kpa. Ograniczenie się przez SKO w [...] wyłącznie do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, złożonego zgodnie z błędnym pouczeniem zawartym w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. bez wyeliminowania tego aktu jako wydanego bez podstawy prawnej narusza obowiązek organu odwoławczego określony w art. 138 § 1 pkt 2 i 3 Kpa. Zdaniem skarżących, rażącym błędem organów obu instancji był brak oceny ich wniosku w zakresie skutków dotyczących wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. Mając na uwadze to, że organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia, powinien przyjąć, że wniosek strony - od momentu, w którym decyzja nr [...] stała się ostateczna – należy rozpoznać jako wniosek o wznowienie postępowania. W tym zakresie zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 6, art. 7, art. 9 i art. 10 Kpa, w stopniu uzasadniającym uchylenie obu wydanych w niniejszej sprawie postanowień. Organ naruszył też przepisy o wznowieniu postępowania bowiem ich nie zastosował w niniejszej sprawie. Po wydaniu decyzji strona, która bez własnej winy nie brała udziału w sprawie może, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 Kpa, wnosić o zapewnienie jej udziału poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Organ nie podjął postępowania w tym zakresie, ani nie wyjaśnił stronie skarżącej tej istotnej okoliczności. Żaden z organów nie pouczył strony , że w związku z wydaniem decyzji realizacja wniosku następuje wyłącznie poprzez wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i nierozpoznawanie sprawy w trybie uproszczonym. Dodatkowo wskazało, że nie mogło naruszyć przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, skoro stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Przepis art. 138 Kpa znajduje zastosowanie dopiero po uznaniu dopuszczalności środka zaskarżenia. Na rozprawie P. K. oświadczył, że skoro organ I instancji błędnie pouczył stronę o możliwości wniesienia zażalenia na wydane postanowienie, organ II instancji powinien uchylić postanowienie pierwszoinstancyjne i umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że przepisy Kpa nie przewidują, aby w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), Prezydent [...] mógł dokonać oceny zasadności wniosku E. i P. K. z dnia [...] lutego 2015 r. o zapewnienie wnioskodawcom udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony w rozumieniu art. 28 Kpa w związku z uzyskaniem informacji o wszczęciu postępowania o zwrot nieruchomości [...] oznaczonej jako "[...] Nr [...] i [...] Nr [...], we wsi [...]. rej. hip. [...]", w części dotyczącej m.in. działki nr [...] z obrębu [...]. Jeżeli chodzi o podmioty zewnętrzne, niebiorące udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z udziałem stron postępowania, organ administracji publicznej może wydać postanowienie w przedmiocie dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, tylko i wyłącznie, gdy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złoży organowi organizacja społeczna. Wówczas postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu podlega zaskarżeniu do organu wyższego stopnia (art. 31 § 2 Kpa). Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, tylko gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 Kpa). Jeżeli natomiast organ w toku postępowania prowadzonego z udziałem stron postępowania otrzymuje od osoby fizycznej wniosek o zapewnienie jej udziału w postępowaniu, wówczas – uznając, że wnioskodawca nie ma statusu strony w prowadzonym postępowaniu – pomija tę osobę w prowadzonym postępowaniu. Nie ma bowiem podstaw prawnych do wydania w toku trwającego postępowania administracyjnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia osoby niebędącej organizacją społeczną do udziału w postępowaniu. W konsekwencji na wydane przez organ postanowienie o odmowie dopuszczenia osób fizycznych do udziału w postępowaniu w charakterze strony nie przysługuje zażalenie. Pominięty podmiot, jeżeli uważa się za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją ma dwie możliwości. Po pierwsze – jeżeli decyzja jest nieostateczna, taka osoba w terminie otwartym do wniesienia odwołania, który jeszcze nie upłynął w stosunku do stron, może złożyć odwołanie, twierdząc, że organ I instancji nie zapewnił tej osobie udziału w postępowaniu. Po drugie – jeżeli termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął dla strony, która jako ostatnia odebrała decyzję i decyzja stała się ostateczna, osoba uważająca się za pominiętą stronę postępowania może żądać wznowienia postępowania z powołaniem się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że skoro postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], obiektywnie rzecz biorąc, było niezaskarżalne poprzez wniesienie zażalenia, to zażalenia E. K. i P. K. były niedopuszczalne. Wobec niemożności rozpatrzenia tych zażaleń, z uwagi na wystąpienie przeszkody o charakterze przedmiotowym, organ odwoławczy zobligowany był do stwierdzenia ich niedopuszczalności w oparciu o przepis art. 134 w zw. z art. 144 Kpa, co też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uczyniło. Sąd nie podziela stanowiska P. K., że w niniejszej sprawie organ odwoławczy winien uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie prowadzone przed organem I instancji bądź umorzyć postępowanie zażaleniowe. W niniejszej sprawie powodem stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia była przeszkoda o charakterze formalnym – zażalenie na postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. nie przysługiwało. Wobec tego już na wstępnym etapie badania dopuszczalności wniesienia zażalenia wystąpiła przeszkoda formalna uniemożliwiająca nadanie zażaleniu dalszego biegu poprzez przejście do oceny zachowania terminu do jego wniesienia, a w sytuacji terminowego wniesienia zażalenia, przejście do fazy jego rozpoznania (np. oceny, czy zażalenie wniosła strona postępowania i czy jest ono merytorycznie zasadne). Gdyby natomiast (inaczej, niż w niniejszej sprawie) w toku badania dopuszczalności zażalenia nie wystąpiły przeszkody o charakterze formalnym, wówczas to organ odwoławczy miałby podstawę do dalszego procedowania w oparciu o przepis art. 138 Kpa. W niniejszej sprawie, postępowanie zażaleniowe, z uwagi na przeszkody formalne, zakończyło się na etapie badania dopuszczalności zażalenia. W tej sytuacji SKO w [...] zasadnie zastosowało przepis art. 134 Kpa. Na marginesie należy wskazać, że podobny mechanizm funkcjonuje na etapie kontroli sądowoadministracyjnej. W przypadku, gdy organ wydał postanowienie o odmowie dopuszczenia osoby fizycznej do postępowania administracyjnego w charakterze strony, błędnie pouczając adresata o przysługującej skardze do sądu administracyjnego, wówczas sąd administracyjny nie uchyla zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", lecz kończy kontrolę na etapie badania dopuszczalności skargi i dlatego postanowieniem odrzuca skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa (por. np. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1523/09). Rację mają skarżący, że Prezydent [...] w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. błędnie pouczył wnioskodawców o możliwości zaskarżenia tego postanowienia poprzez wniesienie zażalenia. Prawidłowe jest stanowisko skarżących, że zgodnie z przepisem art. 112 w zw. z art. 126 Kpa błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skarżący pomijają jednak to, że przepis ten nie może sanować istniejącego obiektywnie braku podstaw do wniesienia zażalenia od postanowienia i dawać stronie specjalnych uprawnień nieprzewidzianych w Kpa. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy strona, stosując się do błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonym akcie, uchybiła terminowi do jego wniesienia. Wówczas to wniesienie środka zaskarżenia po terminie jest skuteczne z mocy samego art. 112 Kpa, bez potrzeby wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Nie można się zgodzić ze skarżącymi, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy winien wyłączyć zaskarżone postanowienie z obrotu przy zastosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie SKO w [...] stwierdza niedopuszczalność zażalenia. W postanowieniu tym organ odwoławczy nie mógł więc wypowiadać się o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, w szczególności w zakresie wydania tego postanowienia bez podstawy prawnej. Jedynie ubocznie Sąd pragnie wskazać, że – co do zasady – w postępowaniu odwoławczym, toczącym się po uznaniu odwołania za dopuszczalne, organ odwoławczy nie stosuje przepisu art. 156 § 1 Kpa, lecz przepis art. 138 Kpa. W ramach orzekania na podstawie przepisu art. 138 Kpa organ odwoławczy, dostrzegając wadę kwalifikowaną tkwiącą w zaskarżonej decyzji (np. wydanie bez podstawy prawnej) miałby podstawy do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tj. uchylenia wadliwej decyzji i umorzenia w całości postępowania pierwszoinstancyjnego. Jednak taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Jeżeli chodzi o podnoszone w skardze kwestie związane z błędną oceną żądania wniosku E. K. i P. K. zawartego w podaniu z dnia [...] lutego 2015 r. Sąd zwraca uwagę, że wniosek ten sformułowany był w sposób zrozumiały i jednoznaczny. Z jego treści wynika, że skarżący uzyskali od pracownika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] informację, że zostało wszczęte postępowanie o zwrot nieruchomości, w tym działki nr [...] z obrębu [...]. W podaniu tym wskazali, że w związku z tym, że na przedmiotowym gruncie posiadają garaż i złożyli wniosek o uwłaszczenie poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tegoż gruntu i nabycie prawa własności garażu mają, w rozumieniu art. 28 Kpa, interes prawny, aby mieć zapewniony udział w charakterze strony w prowadzonym przez Prezydenta [...] postępowaniu reprywatyzacyjnym. We wniosku skarżący domagali się doręczenia im wszystkich decyzji administracyjnych związanych z postępowaniem reprywatyzacyjnym, a więc także i decyzji kończącej postępowanie dekretowe. Wniosek ten wpłynął do Prezydenta [...] w dniu [...] lutego 2015 r., a więc w toku prowadzonego postępowania dekretowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja nr [...] została wydana w dniu [...] marca 2015 r. Wobec tego Prezydent [...] nie miał podstaw do potraktowania wniosku z dnia 10 lutego 2015 r. jako wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w przepisie art. 145 § 1 Kpa. W sytuacji, gdy postępowanie zwyczajne było w toku, wniosek o wznowienie postępowania, jako przedwczesny, byłby niedopuszczalny i jako taki podlegałby negatywnemu dla wnioskodawcy załatwieniu w oparciu o przepis art. 149 § 3 Kpa. Skarżący pomijają to, że wniosek o wznowienie postępowania jako nadzwyczajny środek zaskarżenia może być wniesiony dopiero wówczas, gdy sprawa została załatwiona poprzez wydanie decyzji i gdy kwestionowana decyzja stała się już ostateczna w administracyjnym toku instancji (art. 145 § 1 Kpa). Również ocena treści podań E. K. i P. K. z dnia [...] marca 2015 r. i [...] marca 2015 r. wskazuje, że skarżący wnieśli do SKO w [...] zwyczajny środek zaskarżenia w postaci zażalenia, domagając się uchylenia postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W swym podaniu P. K. dodatkowo wnosił o dopuszczenie go do udziału w charakterze strony w postępowaniu. Oboje skarżący zawarli wnioski o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, z uwagi na rażące naruszenie prawa (kwestia nierozpoznania żądania o stwierdzenie nieważności nie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie). W treści podań skarżący nie sformułowali wniosku o wznowienie postępowania. Podania skierowali do SKO w [...] (organu odwoławczego), a nie Prezydenta [...], jak tego wymaga przepis art. 148 § 1 Kpa. W treści podań nie wskazali, że kwestionują decyzję nr [...] w trybie wznowienia postępowania. Nie można pominąć i tego, że w momencie wnoszenia zażaleń (marzec 2015 r.) postępowanie dekretowe nie było zakończone decyzją ostateczną. Potwierdzenie ostateczności decyzji nr [...] nastąpiło dopiero w dniu [...] kwietnia 2015 r. Na ocenę zasadności zaskarżonego postanowienia SKO w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nie miało wpływu zawarcie w zażaleniach skarżących dodatkowego wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. W takiej sytuacji pierwszeństwo ma zawsze tryb odwoławczy, ponieważ uprawnienia organu odwoławczego są szersze, niż organu nadzoru. Na zakończenie Sąd pragnie wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była działalność organu wyższego stopnia właściwego instancyjnie w sprawach dekretowych, w których wydawane są akty przez Prezydenta [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość stanowi własność Miasta [...]. Kontrolowanym aktem było postanowienie SKO w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa, z powodu ujawnienia się wady formalnej - wniesienia zażalenia od niezaskarżalnego postanowienia. Wobec tego poza przedmiot niniejszej sprawy wychodziły podnoszone w skardze zagadnienia natury materialnoprawnej, tj. argumenty za przysługiwaniem E. K. i P. K. legitymacji do bycia, w rozumieniu przepisu art. 28 Kpa, stroną postępowania dekretowego zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] oraz zarzuty dotyczące pominięcia skarżących w tym postępowaniu i naruszenia poprzez wydanie tej decyzji sfery prawnej skarżących. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.