I SA/Wa 1645/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [....] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Ww. decyzją Zarząd Dzielnicy [...] orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] (KW Nr [...]) z zastosowaniem bonifikaty. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na treść art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wskazał, że w związku z nieustaleniem przez Radę [...] [...] warunków udzielania bonifikat oraz wysokości stawek procentowych, brak jest podstaw prawnych do udzielenia bonifikaty. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę przywołało treść przepisu art. 4 ust. 1, ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i wskazało, że mając na względzie, że dnia 1 stycznia 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zgodnie z którą z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1, ust. 7 pkt 2 oraz art. 4 ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z § 1 i 2 uchwały nr L/1217/2017 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 czerwca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2017 r. poz. 5414) poprzez ich błędną wykładnię i błędne niezastosowanie, skutkujące stwierdzeniem, że skarżącej nie przysługuje bonifikata określona ww. przepisami; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 77 § 1 i art. 84 k.p.a. poprzez arbitralne i nie poparte dowodami stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość nie może skorzystać z bonifikaty wynikającej z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. oraz że nieruchomość ta może ulec przekształceniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie odniósł się do kwestii czy powołana wyżej uchwała ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jak również czy przedmiotowa nieruchomość podlega przepisom ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 83). W sprawie niesporne jest, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, będąc użytkownikiem wieczystym zabudowanego budynkami mieszkalnymi gruntu w myśl art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 ustawy jest podmiotem uprawnionym do przekształcenia tego prawa w prawo własności. Sporne pozostaje czy w sytuacji, gdy organ stanowiący gminy - czyli Rada [...] - nie określił w drodze uchwały warunków udzielania bonifikat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i wysokości jej stawek procentowych, organ orzekający o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego mógł jej udzielić samodzielnie, kierując się w tym względzie wyłącznie przepisami przywoływanej wyżej ustawy. Analizując ten problem prawny należy uwzględnić, że w stanie prawnym w jakim wydano decyzję organu I instancji przepis art. 4 ustawy - w następstwie nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 206, poz.1590), a także kolejnej nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. (Dz.U. Nr 187, poz.1110). Przed wejściem w życie pierwszej z wymienionych nowelizacji (tj. przed 7 stycznia 2010 r.) istotnie nie było podstaw do wydawania przez organy gminy aktów generalnych regulujących kwestię bonifikat (a więc aktów prawa miejscowego), gdyż organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (w przypadku gruntów będących ich własnością) lub wojewoda (w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa) wyrażały wówczas jedynie zgodę na bonifikatę i nie kreowały zasad i warunków jej udzielania, natomiast po 7 stycznia 2010 r. w wyniku nowelizacji art. 4 ust. 7 ustawy uzyskał nowe brzmienie. Stanowi on, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. Nowelizacją dodano także po ust. 11 ww. artykułu ust. 11a, zgodnie z którym "w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych." Sam zaś ust. 11 art. 4 ustawy odsyłając odpowiednio do zarządzenia wojewody oraz uchwały właściwej rady lub sejmiku przy ustalaniu wyższej niż przewidziano to w ust. 9-10 art. 4 bonifikaty, wymieniał te akty jako "podstawy" podejmowanego w tym względzie rozstrzygnięcia, a nie - jak miało to miejsce przed 7 stycznia 2010 r. - jako formy wyrażania przez te organy akceptacji, warunkującej zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej wyższej niż określona ustawą stawki bonifikaty. Oznacza to, że podejmowane w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 11a ustawy uchwały właściwej rady gminy stanowią akty, które w powiązaniu z przepisami ustawy kreują materialnoprawne przesłanki zastosowania bonifikaty. Dopóki zatem nie zostaną one uchwalone (wydane), udzielenie bonifikaty - za wyjątkiem jej szczególnych rodzajów uregulowanych wprost w ustawie (np. 50% bonifikaty przysługującej w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu wpisanego do rejestru zabytków, przewidzianej w art. 4 ust. 10 ), nie jest możliwe. Wobec powyższego stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2010 r. powoływanym przez stronę skarżącą jako oparte na innym stanie prawnym nie może stanowić wskazówki do rozstrzygnięcia. Pomimo zatem, że art. 4 ust 7 ustawy przyznaje organowi orzekającemu kompetencje do udzielenia uznaniowej bonifikaty od należnej za przekształcenie opłaty, to jednak warunkiem sine qua non skorzystania przez organ z tego uprawnienia, a w konsekwencji podjęcia w tym względzie pozytywnej dla użytkownika wieczystego decyzji, jest obowiązywanie w dacie orzekania w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gmin uchwały właściwej rady gminy określającej warunki tejże bonifikaty oraz wysokość jej stawek procentowych, jak przewiduje to ust. 11a ww. artykułu. W dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, tego rodzaju akt o charakterze generalnym ani o charakterze indywidulanym nie obowiązywał, to wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Nie istniały bowiem normy prawa materialnego, w oparciu o które możliwe byłoby władcze ukształtowanie administracyjnoprawnego stosunku w sposób oczekiwany przez Spółdzielnię. Jednakże zauważyć należy, że w dacie orzekania przez Kolegium doszło do zmiany stanu prawnego, który to stan organ II instancji zobowiązany był uwzględnić, czego jednak nie uczynił. Z dniem 5 października 2018 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ( t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 139), zgodnie z którą z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. (art. 1 ust. 1). Natomiast zgodnie z art. 26 tej ustawy postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone decyzją ostateczną do dnia 31 grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia 31 marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). W przypadku gdy postępowanie, o którym mowa w ust. 1, prowadzone na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą nie zakończy się do dnia 31 grudnia 2021 r. wydaniem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przekształcenie następuje z dniem 1 stycznia 2022 r. zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie. W takim przypadku wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2022 r. (ust. 2). W przypadku niezłożenia w określonym terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przekształcenie następuje ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r., zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie (ust. 3). Treści powyższych przepisów organ II instancji w ogóle nie wziął pod uwagę, stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...). Tego rodzaju stwierdzenie w realiach niniejszej sprawy jest niewystarczające zważywszy na okoliczność, że przywołana wyżej treść przepisu art. 26 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. odwołuje się właśnie do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów tej ustawy, które nie zostały zakończone do dnia 31 grudnia 2018 r., jak w niniejszej sprawie. Powyższe stanowi uchybienie zarówno przepisów prawa materialnego ( art. 26 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.) jak i procesowego (art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., a w konsekwencji i art. 107 § 3 k.p.a.), które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji wbrew nakazowi zawartemu w art. 15 k.p.a. dotyczącemu obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasadzie dwuinstancyjności postępowania nie przeprowadził żadnego postępowania, opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na ustaleniach organu I instancji, które zostały poczynione w 2014 r., a więc prawie pięć lat przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, który nie wziął przede wszystkim pod uwagę ani zmiany stanu faktycznego ani prawnego, który wystąpił w tym okresie. Przy czym za wysoce naganne należy uznać rozpoznanie sprawy niniejszej przez Kolegium po upływie tak znacznego upływu czasu od wydania decyzji przez organ I instancji, z przekroczeniem wszelkich terminów ustawowych. Przedstawione wyżej uchybienia skutkować muszą uchyleniem zarówno decyzji organu II instancji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, które należycie uzasadni, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.