I SA/Wa 1647/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie : WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. L., B. L., H. L. – D., E. L.- J. i G. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz skarżących W. L., B. L., H. L. – D., E. L.- J. i G. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] odmawiającą W. L., H. L. – D., E. L. – J., G. M. i B. L. zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej dawną działkę nr [...], a obecnie działkę [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m². Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lutego 1978 r., znak [...] przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca współwłasność B. L. i W. L., nabyta została na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...] zgodnie z decyzją Urzędu Miasta W. z dnia [...] lutego 1977 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. Pismem z dnia 24 stycznia 1994 r. W. L., a następnie pismem z dnia 4 grudnia 2003 r., następcy prawni byłego właściciela działki [...] – B. L.: W. L., H. L. – D., E. L. – J., G. M. i B. L. wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej dawną działkę nr [...] a obecnie działkę [...] z obrębu [...] podnosząc, że bezspornym jest, iż cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany. Działka ta znajduje się bowiem w liniach rozgraniczających ul. [...], natomiast drogę stanowi nie tylko jezdnia, lecz cały obszar pomiędzy liniami. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że w toku postępowania dowodowego ustalono, iż przedmiotowa działka stanowi drogę lokalną, z podziemną infrastrukturą techniczną, która jest jednym z dojazdów do budynków publicznych (m. in. Poczty Polskiej), znajdujących się przy ul. [...]. Ponadto część działki stanowią pasy zieleni, na których obecnie parkują samochody. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. L., H. L. – D., E. L. – J., G. M. i B. L. Podnieśli, że przyjęte w uzasadnieniu decyzji argumenty przeczą sobie wzajemnie, bowiem z jednej strony organ twierdzi, że nieruchomość została wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, tj. pod budowę ul. [...], a z drugiej udowadnia, że na tej samej nieruchomości został zrealizowany inny cel publiczny, tj. budowa drogi lokalnej. Ponadto odwołujący się wskazali, że naniesione przez urzędy, na mapach przedmiotowej nieruchomości, linie rozgraniczające ul. [...], wykluczają celowość wywłaszczenia ich działki, a ponadto w różnych pismach ich przebieg oznaczony jest odmiennie. Podniesiono również, że w treści uzasadnienia decyzji pominięto kwestię niewypłacenia byłym właścicielom odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) ulicę stanowi droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniej otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych niezwiązanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Zdaniem organu przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest w liniach rozgraniczających ul. [...], a ustalenia dokonane w toku postępowania jednoznacznie wskazują, iż obszar będący przedmiotem wniosku spełnia przesłanki wynikające z powyższej definicji. Wskazano jednocześnie, że wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2 a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie, zdaniem Wojewody Mazowieckiego, potwierdza, że realizacja celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1978 r. nastąpiła w terminie określonym w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. L., H. L. – D., E. L. – J., G. M. i B. L. zarzucając jej naruszenie: - przepisów postępowania poprzez niezebranie całokształtu materiału dowodowego i nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; - przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie definicji ulicy zawartej w ustawie o drogach publicznych, oraz błędy w ustaleniach stanu faktycznego przyjętych za podstawę uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem podlegającym ogólnym zasadom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego. Oczywistym więc jest, że zadaniem organu administracji publicznej jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Wskazany wyżej obowiązek organu administracji publicznej stanowi o realizacji zasady prawdy obiektywnej - art. 7 kpa. Zgodnie natomiast z treścią art. 80 kpa po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonuje oceny jego wyników i ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wreszcie wskazać należy, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie natomiast do treści art. 137 ust. 1, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Biorąc pod uwagę treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przypomnieć należy, że przepisy rozdziału 6 Działu III wskazanej ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m. in. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że decyzją Urzędu Miasta W. z dnia [...] lutego 1977 r., nr [...] ustalono lokalizację inwestycji ulicy [...] obejmującą teren przedmiotowej nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1978 r., wynika natomiast, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło, zgodnie z lokalizacją szczegółową, w celu budowy ulicy [...]. Oznacza to, że cel wywłaszczenia został oznaczony w sposób jednoznaczny. Zdaniem organów orzekających, fakt, iż na przedmiotowym terenie, stanowiącym obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], zlokalizowano ulicę dojazdową (lokalną), pas zieleni i parking samochodowy, oznacza, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż działka ta znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Organ wskazał ponadto, z czym należy się zgodzić, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeśli nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powyższe ustalenia Wojewoda Mazowiecki oparł natomiast na wyjaśnieniach Urzędu Miasta W. Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (k-21) i z dnia [...] grudnia 2004 r. (k-56), w których wskazano, że przedmiotowa działka położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...]. Podano równocześnie, że przez teren działki nr [...] przebiega jezdnia serwisowa z siecią kanalizacyjną [...], stanowiąca niezbędny element rozwiązań komunikacyjnych ul. [...]. Przy wydaniu orzeczenia wzięto pod uwagę również załączone do akt sprawy mapy z naniesionymi liniami rozgraniczającymi ul. [...] (k-11 i 55) oraz wypis z rejestru gruntów (k-10). W aktach sprawy znajduje się jednak również pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 19 maja 2004 r. (k-19), informujące, że wywłaszczona decyzją z dnia [...] nieruchomość, została wykorzystana pod infrastrukturę podziemną, która nie jest we władaniu ZDM i zajęta została pod jezdnię lokalną (dojazd do posesji) łączącą ulicę [...] z ul. [...]. Jednocześnie wskazano, załączając mapę przedmiotowej nieruchomości z zaznaczoną linią rozgraniczającą ul. [...], że linia ta w momencie oddania inwestycji, jak również obecnie jest prawdopodobnie ta sama. Do akt organu I instancji załączono również protokół z dnia 18 listopada 2004 r. z oględzin nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (k-52). Wynika z niego, że przedmiotowa działka stanowi jedną z dróg dojazdowych do budynków publicznych (Poczta Polska) znajdujących się przy ul. [...]. Fragment działki zajmuje pas zieleni, na którym obecnie parkują samochody. Grunt graniczy z działką stanowiącą własność wnioskodawców. Przez działkę przebiega infrastruktura techniczna - gaz, kanalizacja i telefon, które, jak poinformowali wnioskodawcy, przyłączone są do ich posesji i tu kończą swój bieg. Zauważyć także należy, że do akt sprawy załączono kilka map obrazujących położenie działki nr [...] i, jak podają organy, przebieg linii rozgraniczających ul. [...]. Jednakże na mapach tych urzędy odmiennie wskazywały linie rozgraniczające ul. [...], a dodatkowo we wskazanym wyżej piśmie z dnia 19 maja 2004 r. Zarząd Dróg Miejskich podał, że wskazana przez niego linia jest prawdopodobnie ta sama jak w momencie oddania inwestycji. Jak wynika z powyższego, w aktach sprawy, znajdują się dowody, które prowadzą do rozbieżnych wniosków. Organy administracji rozpatrując tę sprawę powinny odnieść się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie i wyjaśnić wynikłe rozbieżności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce. Jeżeli tego nie uczyniły, to, w myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a ocena, że przedmiotowa działka znajduje się w granicach linii rozgraniczających ulicy [...], nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto z akt sprawy wynika, że teren działki nr [...] stanowi drogę lokalną (bez nazwy), a poza tym na jej części znajduje się zadrzewiony pas zieleni, na którym parkują samochody. Niewątpliwie dokumenty dotyczące realizacji tej inwestycji byłyby pomocne w ocenie, czy na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, czy też inny cel niż ten określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ wydający decyzję doszedł do przekonania, że nieruchomość została wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, tj. pod budowę ul. [...], ale jednocześnie powołał się na dokumentację wskazującą, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany inny cel publiczny, tj. budowa drogi lokalnej, co również wskazuje na nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy należy wskazać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają art. 7 i 77 oraz 80 kpa, gdyż zostały wydane bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i rozpatrzenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Ponadto wydane w sprawie decyzje naruszają art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności wobec sprzecznych informacji co do przeznaczenia przedmiotowej działki, nie można było uznać w sposób nie budzący wątpliwości, że na działce [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.