I SA/Wa 1648/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Asesor WSA Mirosław Gdesz Asesor WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęte nieruchomości 1.uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z dnia 12 listopada 2002 r., wniosku K. N. z dnia 10 lipca 2003 r. oraz wniosku syndyka masy upadłości [...] sp. z o.o. z dnia 27 stycznia 2005 r. odmówił przyznania odszkodowania za działki położone w W. w rejonie [...] w obrębie nr [...], oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, działka nr [...] o powierzchni [....] m2, działka [...] o powierzchni [...] m2, działka nr [...] o powierzchni [...] m2, działka [...] o powierzchni [...] m2, działka nr [...] o powierzchni [...] m2, działka nr [...] o powierzchni [...] m2, działka nr [...] o powierzchni [...] m2, działka nr [...] o powierzchni [...] m2, działka nr o powierzchni [...] m2, działka nr [...] o powierzchni [...] m2, działka nr [...] o powierzchni [...] m2, działka [...] o powierzchni [...] m2, działka nr [...] o powierzchni [...] m2, działka [...] o powierzchni [...] m2, działka nr [...] o powierzchni [...] m2, działka nr [...] o powierzchni [...] m2, działka nr [...] o powierzchni [...] m2, działka nr [...] o powierzchni [...] m2, uregulowane w księdze wieczystej KW Nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położone w obrębie [...] w rejonie [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2002 r. Działki o numerze: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] z obrębu [...] według powyższej decyzji zostały przewidziane pod drogi publiczne, natomiast działki o numerze [...], [...], [...] zostały przewidziane pod zieleń publiczną na terenie, której możliwe jest usytuowanie drogi dojazdowej. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wnioskiem z dnia 12 listopada 2002 r. "[...]" sp. z o.o. wystąpiła o przyznanie odszkodowania, zgodnie z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy za działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Wnioskiem z dnia 10 lipca 2003 r. K. N. działając jako następca prawny "[...]" Sp. z o.o. oraz "[...]" Sp. z o.o. wystąpił o ustalenie odszkodowania za przedmiotowy grunt położony w W. w rejonie [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowe działki nie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych, ponieważ Rada Gminy W. nie podjęła uchwały odnośnie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i nie było przeprowadzonych negocjacji. Działki gruntu będące przedmiotem postępowania przeznaczone są pod planowane drogi oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako: [...] [...], [...] [...], [....] [...], [...], [...], [...]. W związku z brakiem kategorii drogi, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie został ustalony podmiot, który byłby zobowiązany do przeprowadzenia negocjacji oraz wypłaty odszkodowania. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się bowiem na krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zgodnie z art. 98 powołanej ustawy warunkiem przejścia na własność gminy gruntu wydzielonego pod drogi jest zaliczenie ich do kategorii dróg publicznych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania K. N. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. organ drugiej instancji stwierdził, że z przesłanych wraz z odwołaniem akt sprawy wynika, że przedmiotowe działki przeznaczone są pod projektowane drogi, które nie mają określonych kategorii dróg publicznych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przesądza o trybie zaliczenia do kategorii drogi publicznej. O tym, czy określony grunt stanowi drogę publiczną decydują bowiem przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, że przedmiotowe działki nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych w przewidzianej prawem formie. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony odwołującej się, dotyczącego wyłączenia Prezydenta W. od rozpatrywania niniejszej sprawy, organ drugiej instancji wyjaśnił, że kwestia ta została rozstrzygnięta w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], odmawiającym uwzględnienia wniosku K. N. o wyłączenie Prezydenta W. od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. złożył K. N., wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Skarżący podniósł, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] rażąco naruszył następujące przepisy: 1. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie że dla wystąpienia określonego tam skutku, w postaci przejścia prawa własności działek gruntu przeznaczonych pod planowane drogi publiczne, a wydzielonych na wniosek właściciela gruntu konieczne jest nadanie planowanym drogom publicznym "kategorii" (w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych), oraz uznanie że brak takiej "kategoryzacji" uniemożliwia ustalenie podmiotu, zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, 2. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., poprzez aprobatę niewyłączenia się Prezydenta W, od udziału w postępowaniu i wydanie stronniczego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej interesu majątkowego jednostki samorządu terytorialnego, której Prezydent jest pracownikiem i przedstawicielem ustawowym. Skarżący podkreślił, że organy obu instancji wywodzą z treści art. 98 powołanej ustawy skutek, zgodnie z którym, ich zdaniem, ustawodawca postanowił uniemożliwić obywatelom otrzymanie finansowej rekompensaty za odjęcie im prawa własności nieruchomości, przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne - przed określeniem kategorii tych dróg. Czas, jaki może upłynąć pomiędzy uchwaleniem planu, a ustaleniem kategorii drogi publicznej może bowiem wynosić, jak dowodzi praktyka i kilkanaście lat - oznacza to jednocześnie, że zdaniem organów obu instancji, ustawodawca zastawił na obywateli swoistą pułapkę prawną, której działanie polega na możliwości przedawnienia się roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania (termin 10 letni) - w okresie oczekiwania na uchwałę rady właściwej jednostki samorządu terytorialnego o kategoryzacji drogi publicznej. Zdaniem skarżącego powyższe rozumowanie obarczone jest jednak istotnym błędem logicznym. Podjęcie przez radę właściwej jednostki samorządu terytorialnego uchwały o zaliczeniu danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych następuje po urządzeniu drogi, określeniu jej przebiegu (w sensie kartograficznym) przez organ wykonawczy takiej jednostki i dokonaniu niezbędnych uzgodnień z innymi organami administracji publicznej - a także przede wszystkim - po uregulowaniu stanu prawnego działek gruntu, na których przebiega dana droga. Z przepisu art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wynika, że - "droga" jest budowlą, a zatem istniejącym już naniesieniem na gruncie. Niemożliwa jest zatem, w ramach obowiązujących przepisów sytuacja, w której organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego podejmowałby uchwałę o zaliczeniu do stosownej kategorii dróg publicznych - drogi, której przebieg byłby zaplanowany na nieruchomościach stanowiących do czasu podjęcia tej uchwały, własność prywatną. Może jednak zdarzyć się sytuacja, w której treść uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera przepisy wyznaczające przebieg linii rozgraniczających przyszłych dróg (ulic) publicznych o kategorii ponad gminnej. Rozwiązanie takie występuje wtedy, gdy do planu wprowadzane są regulacje dotyczące realizacji celów publicznych o znaczeniu ponad gminnym. Jednak także i wtedy chodzi wyłącznie o przyszłe (planowane) drogi, a nie o drogi o nadanej, w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych, kategorii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna decyzji w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Skargę wniesiona w rozpatrywanej sprawie należy uwzględnić, ale z innych powodów niż w niej podniesione. Organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik tej sprawy. Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Na podstawie powyższego przepisu, wnioskiem z dnia 12 listopada 2002 r. "[...]" sp. z o.o. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], stanowiące przed wydaniem decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], własność tej Spółki. Następnie "[...]" sp. z o.o., umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2002 r. rep. [...] Nr [...], wniosła do zawiązywanej spółki pod firmą "[...]" sp. z o.o. wkład niepieniężny w postaci przysługującej jej wierzytelności wobec Miasta W., na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z tytułu odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą KW Nr [...]. Ponadto do akt sprawy zostało dołączone zawiadomienie informujące, iż w dniu 18 marca 2003 r. dokonane zostało przeniesienie wierzytelności obejmujących prawa do odszkodowań za przejście prawa własności działek gruntu położonych w W. w rejonie [...], w trybie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługującej wierzycielowi - "[...]" Sp. z o.o. w Warszawie, na rzecz K. N. Pismem z dnia 10 lipca 2003 r. K. N. działając jako następca prawny "[...]" Sp. z o.o. oraz "[...]" Sp. z o.o. wystąpił o ustalenie odszkodowania za grunt położony w W. w rejonie [...]. Powyższe pismo organ pierwszej instancji potraktował błędnie jako odrębny wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotowy grunt, nie badając czy osoba, która go złożyła jest uprawniona do żądania ustalenia odszkodowania. Pismo K. N. z dnia 10 lipca 2003 r. powinno natomiast zostać poddane analizie w kontekście art. 30 § 4 k.p.a., w myśl którego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Charakter danego prawa jako zbywalnego względnie niezbywalnego należy oceniać na podstawie jego treści określonej w przepisach prawa materialnego. Z przepisów tych wynika bowiem, czy dane prawo lub obowiązek może być przeniesione w drodze czynności prawnej na inną osobę czy też przeniesienie tego prawa lub obowiązku nie jest dopuszczalne. W przedmiotowej sprawie taka analiza nie została dokonana. Organy orzekające w sprawie nie wezwały nawet K. N. do złożenia dokumentu potwierdzającego dokonanie czynności prawnej, w wyniku której jest on jak podnosi następcą prawnym "[...]" Sp. z o.o. oraz "[...]" Sp. z o.o. W świetle powyższych okoliczności należy przyjąć, że rozpatrzenie wniosku [...] sp. z o.o. z dnia 12 listopada 2002 r. i wniosku K. N. z dnia 10 lipca 2003 r., jako wniosków dwóch podmiotów uprawnionych do żądania ustalenia odszkodowania, nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 30 § 4, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.