I SA/Wa 1648/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii [...] w [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Rzymskokatolickiej Parafii [...] w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Rzymskokatolickiej Parafii [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia 17 czerwca 2015 r., nr [...] o odmowie nieodpłatnego przekazania na rzecz Rzymskokatolickiej Parafii [...] gruntów rolnych – części nieruchomości położonej na terenie Gminy T., oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...]. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2013 r., sprecyzowanym pismem z dnia 4 grudnia 2013 r., Rzymskokatolicka Parafia [...] zwróciła się do Wojewody [...] o nieodpłatne przekazanie, na podstawie art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1989 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", na własność Parafii gruntów rolnych Skarbu Państwa znajdujących się w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych. Parafia wskazała, że nie posiada żadnych gruntów i jest zainteresowana nieodpłatnym przekazaniem na jej rzecz części działki położonej na terenie Gminy T., oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha, celem prowadzenia na niej działalności rolniczej. Wnioskodawczyni przedłożyła kopię dekretu Biskupa O. erygującego Parafię z dniem jego wejścia w życie tj. 7 września 1986 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]. odmówił nieodpłatnego przekazania gruntów rolnych na rzecz Rzymskokatolickiej Parafii [...]. Zdaniem organu w związku z faktem, że Rzymskokatolicka Parafia [...] została ustanowiona 7 września 1986 r. nie została spełniona ustawowa przesłanka podjęcia działalności na Ziemiach Zachodnich po dacie wskazanej w przepisie art. 70a. W wyniku złożonego przez Parafię odwołania Minister Administracji i Cyfryzacji, decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego przekazania na własność Rzymskokatolickiej Parafii [...] gruntów rolnych. Organ wskazał, że możliwość nieodpłatnego przekazania gruntów na rzecz osób prawnych Kościoła Katolickiego przewiduje art. 70a ustawy. Zgodnie z tym przepisem osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być na ich wniosek przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach państwowego funduszu ziemi albo w zasobie własności rolnej Skarbu Państwa. Jeżeli grunty te znajdują się w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych przekazanie na własność może nastąpić wyłącznie za zgodą tych osób. Jednocześnie powołana ustawa wprowadziła jednocześnie ograniczenia dotyczące powierzchni przekazywanych gruntów. Przy czym przekazanie na własność nieruchomości następuje w drodze, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce ich położenia. Decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych. Wojewoda [...] pismem z dnia 16 stycznia 2015 r., doprecyzowanym pismem z dnia 27 lutego 2015 r., wystąpił do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w O. o udzielenie informacji, czy opisana nieruchomość, oznaczona działką nr [...] znajduje się w zasobie Agencji, a jeżeli tak, czy wyraża ona zgodę na nieodpłatne przekazanie tej nieruchomości Rzymskokatolickiej Parafii [...]. W odpowiedzi Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych w piśmie z 31 marca 2015 r., nr [...] wyjaśnił, że przedmiotowa działka nie znajduje się w zasobie Agencji, gdyż została sprzedana w 2011 r. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że związku z faktem, iż opisana działka nr [...] nie znajduje się w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych niespełniona została jedna z przesłanek wymienionych w art. 70a ustawy, a zatem nie jest możliwe dokonanie nieodpłatnego przekazania na rzecz Parafii własności przedmiotowego gruntu w oparciu o ww. art. 70a. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniosła Rzymskokatolicka Parafia [...], podnosząc m. in., że decyzja jest niezgodna z art. 106 § 4 i § 5 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a także z art. 70a cytowanej ustawy. Zdaniem Parafii decyzja nie zawiera wskazania faktów, które Wojewoda [...] uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn i powodów odmówienia wiarygodności innym dowodom a także nie zawiera oznaczenia stron. W ocenie Parafii, pomimo wskazania przez Parafię gruntu rolnego z precyzyjnym określeniem jego położenia i powierzchni, Wojewoda [...] powinien zwrócić się do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych o jakąkolwiek inną działkę z możliwością jej przekazania na własność Parafii. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r., uznając ją za prawidłową. Wskazał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Parafii. Podstawą prawną decyzji organu I instancji jest art. 70a ustawy. Adresat tej decyzji został oznaczony zarówno w sentencji, gdzie wskazano, że odmowa przekazania gruntu rolnego dotyczy Parafii, jak i w rozdzielniku, w którym wskazał pełnomocnika Parafii jako odbiorcę decyzji. Ponadto kwestionowana decyzja powołuje się na dokumenty, na których organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie i okoliczności, które na ich podstawie uznał za udowodnione. Decyzja zawiera również oznaczenie organu, który ją wydał, datę wydania, podpis osoby upoważnionej do jej wydania oraz pouczenie o możliwości i trybie odwołania. Zgodnie z art. 70a ust. 1 i 3 ustawy, osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być na ich wniosek przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przekazanie nieruchomości następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Rolnej Skarbu Państwa - obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych, działającej na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187, ze. zm.). Tak więc możliwość skorzystania z prawa określonego w art. 70a uzależniona jest od zgody Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, której to zgody w niniejszej sprawie nie udzielono ze względu na wcześniejszą sprzedaż gruntu rolnego. W rozpatrywanej sprawie Parafia pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. sprecyzowała swój pierwotny wniosek o przekazanie nieruchomości na podstawie art. 70a ustawy, wskazując, że jest zainteresowana ściśle określonym gruntem położonym na terenie gminy T. o łącznej powierzchni [...] ha. Tym samym nie jest uprawniony zarzut odwołania, iż Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. powinien z urzędu poczynić dodatkowe rozeznanie w sprawie możliwości przekazania Parafii innych nieruchomości rolnych. Dopiero z odwołania Parafii wynika, że Parafia jest zainteresowana również inną nieruchomością. Wobec czego Parafia może złożyć do Wojewody [...] nowy wniosek oparty na art. 70a ustawy, odpowiednio go precyzując. Ze skargą na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła Rzymskokatolicka Parafia [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 2) art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania, albowiem wniosek o wydanie decyzji wpłynął do Wojewody w dniu [...] stycznia 2013 r.; 3) art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego informowania strony o jej prawach i obowiązkach w toczonym postępowaniu; 4) art. 70a ustawy poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmownej; 5) art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że Minister nie wskazał podstawy prawnej decyzji oraz nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione. Nie przytoczył dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie. Nie podał również żadnych przyczyn dlaczego innym dowodom nie dał wiary. Organ ponadto nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób umożliwiający wydanie decyzji. Wbrew art. 9 k.p.a. nie informował skarżącej o jej prawach. Tymczasem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W niniejszym postępowaniu organ I instancji nie podał skarżącej jakie z posiadanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych grunty skarżąca może wskazać. Naruszył tym samym art. 7 i art. 9 k.p.a. Brak informacji od organu skutkowało wskazaniem oznaczenia geodezyjnego działki, która jak się okazało została już 4 lata temu przez Agencję sprzedana. Agencja odpisała zatem do Wojewody, że nieruchomości takiej przekazać nie może, bo nie jest jej właścicielem. Agencja nie przeprowadziła jednakże postępowania wyjaśniającego umożliwiającego wydanie stosownej decyzji. Zdaniem skarżącego Agencja winna bowiem wyjaśnić sprawę, a następnie wydać postanowienie, które z kolei podlega zaskarżeniu. Wojewoda natomiast powinien uzyskać od Agencji informacje, które z nieruchomości rolnych Agencja może przekazać, a następnie przekazać tą informację stronie z wnioskiem o wskazanie nieruchomości, które leżą w kręgu jej zainteresowania. Uzasadnienie decyzji organu sprowadza się do podania informacji, z której wynika, że Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych nie wyraził zgody, bo działka nie należy do Agencji. Uzasadnienie takie, w świetle powołanych wyżej zarzutów nie może się ostać. Wojewoda winien przeprowadzić postępowanie rzetelnie, a tego nie uczynił. Agencja również nie podołała temu ustawowemu obowiązkowi. Skarżąca wskazała, że została erygowana w 1986 r., a z zaświadczenia Kurii Diecezjalnej wynika również, że Parafia wchodzi w skład Diecezji G. od dnia jej powołania czyli od 25 marca 1992 roku. Podkreślić należy, że przepis art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła należy czytać i interpretować całościowo, a zwłaszcza całymi zdaniami. Skoro bowiem przepis brzmi "Osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa." To jasnym jest, że wprowadzone zostały w tym przepisie dwa warunki - data i teren. Wnioskodawca spełnia oba te warunki. Podjął bowiem działalność po 1945 r. na ziemiach Zachodnich Rzeczpospolitej Polskiej. Przyjąć należy, że w przypadku gdyby racjonalny ustawodawca chciał ograniczyć możliwości wynikające z art. 70a ustawy, to przepis wskazywałby jednoznacznie, iż uprawnionymi są jedynie kościelne osoby prawne, które po dniu 8 maja 1945 r. zostałyby utworzone, a zatem erygowane przez kompetentne organy władzy kościelnej. Przepis ten jednakże brzmi jednoznacznie. Wskazuje on na uprawnienie kościelnych osób prawnych, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na ziemiach Zachodnich. Skoro zatem z literalnego brzmienia przepisu wynika, że dla spełnienia warunku określonego w tym przepisie należało po roku 1945 pełnić posługę duszpasterską lub zostać erygowanym, uznać należy, że wnioskodawca spełnił wszystkie warunki określone w tym przepisie, albowiem o Ziemiach Zachodnich możemy mówić dopiero po 1945 r. Skarżąca została bowiem erygowana w okresie, w którym z pewnością można mówić o Ziemiach Zachodnich i Północnych Rzeczpospolitej Polskiej. Zatem brak zgody Agencji wywołana została nieprawidłowym prowadzeniem postępowania zarówno przez organ I Instancji jak i przez Agencję. Zdaniem skarżącej, organ II instancji winien przeprowadzić postępowanie, wyjaśnić sprawę a następnie wydać decyzję. W niniejszym postępowaniu organ II instancji ograniczył się jedynie do sprawdzenia, czy Wojewoda zapytał Agencji o zgodę. Podkreślić ponadto należy, że reguły wykładni są usystematyzowane. Skoro wykładnia językowa doprowadza do wyjaśnienia brzmienia przepisu, tym samym eliminuje pozostałe reguły a tym bardziej eliminuje wykładnię celowościową, która jest jednym z elementów wykładni funkcjonalnej. Nie było i nie ma zatem powodu do interpretacji jasnego przepisu. Skoro z wykładni językowej wynika, że ustawodawca nie wprowadzał żadnych ograniczeń czasowych erygowania kościelnej osoby prawnej a jedynie uzależniał przekazanie gruntów od daty (po 1945 r.) i miejsca (łącznie) czyli po 8 maja 1945 r. na Ziemiach Zachodnich kościelna osoba prawna miała podjąć (rozpocząć na nowo) działalność duszpasterską to skarżąca spełnia oba te warunki. Z tych też względów uznać należy za błędną zarówno decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji jak również poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. podlegały uchyleniu z dwóch powodów. Po pierwsze – organy oparły swoje stanowisko na piśmie z dnia 31 marca 2015 r., podpisanym przez J. M/ p.o. z-cy dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w O. Art. 70a ust. 3 ustawy wymaga natomiast uzyskania w toku postępowania administracyjnego stanowiska Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Wobec tego Wojewoda [...] winien wystąpić do autora pisma z dnia 31 marca 2015 r. w trybie art. 64 § 2 Kpa o uzupełnienie braku formalnego podania (wyjaśnień) poprzez przedłożenie pełnomocnictwa od Prezesa ANR do działania w sprawach z zakresu nieodpłatnego przekazania w trybie art. 70a ustawy gruntów na rzecz osób prawnych Kościoła Katolickiego w RP, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Dyrektorzy Oddziałów Terenowych ANR działają bowiem na podstawie pełnomocnictw Prezesa ANR (§ 13 ust. 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 grudnia 2011 r. w sprawie nadania statutu Agencji Nieruchomości Rolnych - Dz. U. Nr 262, poz. 1567). Brak uzupełnienia braku formalnego podania Sąd ocenił jako naruszenie przepisów postępowania – art. 64 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie - nawet, gdyby przyjąć za niewadliwe formalnie podanie z dnia 31 marca 2015 r., to Wojewoda [...], uzyskując wiedzę o tym, że objęta żądaniem wniosku Parafii nieruchomość nie jest już od kilku lat w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, winien poinformować wnioskodawcę o tym fakcie, mając na uwadze zasady postępowania wynikające z przepisów art. 8 i art. 9 k.p.a. i jednocześnie wezwać wnioskodawcę, w trybie przepisów art. 50 § 1 w zw. z art. 54 k.p.a., o wskazanie na piśmie innej nieruchomości bądź przynajmniej określenie terenu, z którego grunt miałby pochodzić. Wojewoda [...] musi bowiem na każdym etapie postępowania przestrzegać swej właściwości miejscowej, która w tego typu sprawie zależy od miejsca położenia nieruchomości (art. 19 k.p.a. w zw. z art. 70a ust. 3 ustawy). Wojewoda [...] w toku postępowania musi mieć przynajmniej wiedzę, z jakiego terenu grunt znajduje się w zakresie zainteresowania wnioskodawcy, aby ustalić do jakiego Oddziału Terenowego ANR wystąpić, ponieważ Agencja Nieruchomości Rolnych działa poprzez Oddziały Terenowe, a każdy Oddział Terenowy ewidencjonuje mienie Zasobu, będące w zakresie jego działania (§ 10, § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 grudnia 2011 r. w sprawie nadania statutu Agencji Nieruchomości Rolnych). Wobec tego Sąd uznał, że przyjęty przez Wojewodę [...] sposób procedowania naruszał przepisy art. 8, art. 9 w zw. z art. 50 § 1 i art. 54 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] będzie miał na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. W pierwszej kolejności organ wezwie autora pisma z dnia 31 marca 2015 r. o uzupełnienie braku podania poprzez przedłożenie pełnomocnictwa od Prezesa ANR, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Jeżeli organ otrzyma żądane pełnomocnictwo, wówczas poinformuje skarżącą Parafię o treści tegoż pisma i jednocześnie wezwie do złożenia wyjaśnień w zakreślonym terminie poprzez wskazanie innej nieruchomości bądź przynajmniej terenu, z którego grunt miałby być przekazany Parafii, pod rygorem negatywnego załatwienia wniosku. W zależności od okoliczności organ I instancji podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).