I SA/Wa 1649/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi L. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku L. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] r. nr [...] o przejęciu gospodarstwa rolnego. Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik Miasta i Gminy w G. decyzją z [...] r., działając na podstawie art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118) przejął na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne bez budynków, o pow. [...] ha, położone we wsi M. pow. [...] a stanowiące własność J. i S. małż. A., pozostawiając jednocześnie do bezpłatnego użytkowania dotychczasowym właścicielom działkę o pow. [...] ha. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że przejęcie gospodarstwa następuje na wniosek ww. małżonków, a J. A. orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia zaliczony został do II grupy inwalidzkiej i nie jest w stanie dalej prowadzić tego gospodarstwa. Decyzją z [...]r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w G. zmienił na podstawie art. 136 k.p.a. decyzję z [...] r. w zakresie powierzchni nieruchomości pozostawionej małżonkom do bezpłatnego użytkowania, określając że obejmuje ona działkę nr [...] o pow. 0,78 ha. Decyzja z [...]r. wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] r. nr [...], poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wnioskiem z 26 stycznia 2009 r., ponowionym 13 marca 2012 r. L. O. (jeden z następców prawny byłych właścicieli gospodarstwa rolnego, co potwierdzone zostało postanowieniami Sądu Rejonowego w G. z [...] r. sygn. akt [...] oraz [...]), wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] r. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, zainicjowanego tym wnioskiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G., uznając, ze decyzja ta nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, a z akt sprawy nie wynika również, bo dotknięta ona innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzącą do jej nieważności. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. państwo na wniosek rolnika przejmowało własność gospodarstwa rolnego za rentę, jeżeli przekaże on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, a 60 lat kobieta (pkt 1) albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (pkt 2). Dokonując analizy akt archiwalnych organ zwrócił uwagę, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego objęte były współwłasnością małżeńską, a wniosek o jego przejęcie z [...] r. złożył wyłącznie J. A., podczas gdy zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wymagana była w takim stanie prawnym zgoda drugiego małżonka. Niemniej mając na względzie to, że zgoda taka nie była wymagana w sytuacji gdy gospodarstwo rolne zagrożone było spadkiem produkcji rolnej, o czym stanowił art. 6 tej ustawy, organ ocenił, że w rozpoznawanej sprawie, ze względu na takie zagrożenie (co ma wynikać z treści wniosku J. A., gdzie podawał on, że ze względu na swój wiek oraz wiek małżonki i stan ich zdrowia nie są w stanie prowadzić gospodarstwa), istniały podstawy do jego przejęcia bez tej zgody. Organ wywodziła także, możliwe było przejęcie objętego wspólnością ustawową gospodarstwa rolnego na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 maja 1974 r., jeśli tylko jeden z małżonków spełnienie przesłankę, o której w tym przepisie mowa (zaliczenia do z grup inwalidów). Za taką ocenę przemawia bowiem treść art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym jeżeli gospodarstwo rolne stanowi współwłasność małżonków, objęte jest wspólnością ustawową lub stanowi odrębną własność małżonka, renta w zamian za gospodarstwo rolne przysługuje łącznie obydwu małżonkom, choćby warunki do renty spełniał tylko jeden z nich. Niezgadzając się z powyższą decyzją, L. O. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że zgodę na przejęcia gospodarstwa powinna być wyrażona przez obydwoje małżonków, a więc również przez S. A.. Po rozpoznaniu kolejny raz sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z [...] r. podtrzymując wyrażone w nim stanowisko oraz argumenty jakie legły u podstaw odmowy stwierdzenia nieważności decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w G. W związku zaś z podniesioną przez odwołującą się argumentacją, Minister ponownie wskazał, że zgoda małżonka na przekazanie gospodarstwa rolnego objętego współwłasnością małżeńską lub wspólnością ustawową nie była wymagana jeżeli gospodarstwo takie zagrożone było spadkiem produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych (art. 6 ustawy z 29 maja 1974 r. ). Zgodnie zaś z § 10 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 ze zm.) - które to rozporządzenie w sprawie mogło być stosowane posiłkowo - warunkiem uznania gospodarstwa rolnego za zagrożone spadkiem produkcji rolnej jest ocena sytuacji osobistej i rodzinnej właściciela gospodarstwa (wiek, inwalidztwo, przewlekła choroba, brak siły roboczej), z której wynika, że może nastąpić spadek produkcji rolnej. W realiach rozpoznawanej sprawy podeszły wiek małżonków i inwalidztwo jednego z nich, na co J. A. wskazywał w swoim wniosku, mogły więc stanowić przesłankę do uznania gospodarstwa za zagrożonego spadkiem produkcji rolnej. Tym samym, mimo wykazywania przez gospodarstwo w dacie jego przejęcia poziomu produkcji wyższego niż średni w gminie, zgoda na jego przejęcie S. A. nie była konieczna. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi L. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc w niej, że decyzja ta wydana została na podstawie domniemań, a nie obowiązującego a nie obowiązującego prawa. Zdaniem skarżącej aby przekazać gospodarstwo w zamian za rentę wymagane były podpisy obojga właścicieli, tymczasem S. A. takiego podpisu nie złożyła. Nie otrzymywała ona przy tym renty, gdyż tę otrzymywał tylko J. A.i była to renta inwalidzka przyznana po 20 latach pracy w [...]. Kolejna niezgodność z prawem wynika z przyznania działki do bezpośredniego użytkowania. W dokumentach jest bowiem przyznanie działki siedliskowej [...] o pow. [...] ha, w skład której wchodziła działka rolna, zabudowania, sad i pastwisko. Działkę tę niestety podzielono i odliczono [...] ha, które nadal użytkuje. Na ten zaś podział jej rodzice nie wyrażali zgody. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że nie żąda zwrotu całego gospodarstwa, gdyż jest to niemożliwe a jedynie działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, mimo częściowo błędnego jej uzasadnienia. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była, wydana na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. - o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] r. nr [...] orzekająca o przejęciu na wniosek J. i S. małż. A. na własność Państwa w zamian za rentę należącego do nich gospodarstwa rolnego, położonego we wsi M. pow. [...] o pow. [...] ha, bez budynków, przy pozostawieniu do bezpłatnego użytkowania ww. rolnikom działki o pow. [...] ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Ocenę organu nadzoru skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Na wstępie rozważań - w związku z podniesionymi w skardze argumentem, dotyczącym bezprawności podziału działki pozostawionej do bezpłatnego użytkowania, jaki nastąpił po wydaniu kontrolowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. - wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe ma jedynie na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania). Podlega ono wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, ale różni się przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi wyżej przywołany przepis. Nie jest więc ono i nie może być utożsamiane z postępowaniem prowadzonym niejako "w trzeciej instancji", mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (tu rozstrzygnięcie o przejęciu gospodarstwa i określeniu powierzchni nieruchomości wchodzącej w jego skład pozostawionej do bezpłatnego użytkowania dotychczasowym właścicielom), lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. Nie podlegają przy tym w ramach takiego postępowania badaniu inne rozstrzygnięcia czy zdarzenia, jakie miały miejsce po jej wydaniu. Z tego względu nie mogły być poddane w tym postępowaniu ocenie organu, a obecnie Sądu, rozstrzygnięcia i inne akty związane z podziałem pozostawionej do bezpłatnego użytkowania częścią nieruchomości, o których wspomina skarżąca. Jak już zaznaczono na wstępie decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z [...] r. wydana została na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Przepis ten przewidywał, że przejęcie przez Państwo na wniosek rolnika gospodarstwa rolnego za rentę, jeżeli przekaże on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto: 1) osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, a 60 lat kobieta albo 2) zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Przepis ten ustanawiał zatem 3 przesłanki, których łączne spełnienie warunkowało wydanie przez naczelnika gminy decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego: musiał zostać złożony przez rolnika będącego właścicielem gospodarstwa wniosek o jego przejęcie; dotyczyć on musiał całego gospodarstwa, które obejmowało obszar większy niż 2 ha gruntów rolnych i leśnych; sam zaś rolnik musiał osiągnąć określony przez ustawodawcę wiek (65 lat mężczyzna, 60 lat kobieta) albo być zaliczonym do jednej z grup inwalidów. W odniesieniu do tej ostatniej przesłanki, ze względu na użycie przy określaniu kryteriów podmiotowych rolnika w redakcji przepisu spójnika "albo", była ona spełniona jeżeli już jedno z tych kryteriów zaistniało. W przypadku gdy nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego stanowią współwłasność małżeńska lub objęte są wspólnością ustawową albo stanowią odrębną własność małżonków mogą być przekazane na własność Państwa tylko za zgodą obojga małżonków (art. 3 ust. 1 powołanej ustawy), przy czym zgoda ta nie jest wymagana m.in., w sytuacji gdy gospodarstwo rolne jest zagrożone spadkiem produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych (art. 6 in fine tej ustawy). W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że nieruchomości o pow. [...] ha wchodzące w skład przejętego gospodarstwa rolnego objęte były wspólnością ustawową małżeńską J. i S. małż. A. Poza sporem jest także to, że w dacie wydania decyzji J. A. legitymował się orzeczeniem o zaliczeniu go do II grupy inwalidzkiej. Nie kwestionowaną jest również okolicznością, że wniosek o przejęcie gospodarstwa w zamian za rentę datowany na dzień 28 stycznia 1975 r., inicjujący postępowanie w sprawie, złożył jedynie J. A. Ta ostatnia okoliczność jednak, w realiach rozpoznawanej sprawy nie może prowadzić, wbrew temu co sugeruje strona skarżąca, do stwierdzenia nieważności wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w G. decyzji. Zauważyć bowiem należy, że przepisy ustawy z 29 maja 1974 r. nie regulowały formy wyrażania przez drugiego małżonka przewidzianej art. 3 ust. 1 ustawy zgody na przekazanie objętego współwłasnością małżeńską gospodarstwa rolnego. Z tego względu akceptacja wniosku złożonego przez jednego z nich mogła być dokonany w dowolnej formie. Istotne jest jedynie to czy miała ona rzeczywiście miejsce. Analiza akt archiwalnych zgromadzonych w niniejszej sprawie prowadzi zaś do wniosku, że przed wydaniem decyzji zgodę taką S. A. wyraziła (poczynione w tym względzie ustalenia organu nadzoru były błędne). Nastąpiło to mianowicie poprzez podpisanie pisma z 28 stycznia 1975 r., w którym Naczelnik Miasta i Gminy przedstawił wnioskodawcy informację o przewidywanych warunkach przejęcia gospodarstwa, wzywając jednocześnie do jej podpisania przez obojga małżonków, pod rygorem uznania wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie z cofnięty (vide k. 37, teczka nr [...]). Podpisująca się pod tym dokumentem niewątpliwie akceptowała ona warunki na jakich przejęcie gospodarstwa ma nastąpić, a w tej sytuacji nie sposób przyjąć, że jednocześnie sprzeciwiała się samemu jego przekazaniu na rzecz Państwa. Pośrednim potwierdzeniem słuszności takiej oceny jest także to, że obydwoje właściciele (a więc także S. A.) już po wydaniu decyzji zgodnie oświadczyli, że zrzekają sią prawa do złożenia odwołania od wydanej decyzji (vide oświadczenie z 17 marca 1975 r. k48, teczka nr [...]), co wskazuje, że treść tej decyzji zgodna była z ich wnioskiem i oczekiwaniami. Skoro zatem złożony został przez rolnika wniosek o przejęcie gospodarstwa, którego obszar przewyższał [..] ha, a wniosek ten zaakceptowany był przez drugiego współwłaściciela nieruchomości wchodzących w skład tego gospodarstwa, przy czym inicjator postępowania spełniał warunki o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 maja 1974 r. (legitymował się orzeczeniem o zaliczeniu do grupy inwalidzkiej), a obszar pozostawionej do bezpłatnego użytkowania części nieruchomości odpowiadał wielkości określonej w art. 12 ust. 1 powołanej ustawy ([...] ha) to wydane w takim stanie faktycznym orzeczenie o przejęciu gospodarstwa zgodne jest z mającymi zastosowanie w sprawie regulacjami tej ustawy, w tym przede wszystkim jej art. 9 ust. 1. Nie można mu zatem zarzucić jak chciałaby strona skarżąca, że podjęte zostało z naruszeniem prawa, a tym bardziej naruszeniem go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodzić się również należy z Ministrem, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona, żadną inną opisaną w § 1 art. 156 k.p.a. kwalifikowaną wadą prawną. Wydana była wszak przez organ właściwy w sprawie, nie dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, była wykonalna i skierowana została do osób będących stronami w sprawie. W konsekwencji brak jest usprawiedliwionych podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego na podstawie ww. przepisu. Zbędne było natomiast rozważanie przez organ nadzoru, czy w sprawie istniało ryzyko zmniejszenia stopnia produktywności przedmiotowego gospodarstwa, co miało umożliwić jego przejęcie mimo braku zgody drugiego małżonka- zgoda taka bowiem jak już wyżej wykazano, w rzeczywistości została udzielona. Z tego względu ocena trafności przeprowadzonego w tym względzie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioskowania jest obecnie bezprzedmiotowa, gdyż w ustalonym na podstawie przekazanych do Sądu akt administracyjnych stanie faktycznym sprawy (różniącym się częściowo od ustaleń organu) okoliczność ta, z punktu widzenia zgodności z prawem podjętego w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcia (a więc odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r.), nie może mieć istotnego znaczenia. Podnoszona natomiast przez skarżącą okoliczność ustalenia po przejęciu gospodarstwa renty jedynie na rzecz J. A. (abstrahując od tego, że nie znajduje potwierdzenia w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym przyznającej świadczenie decyzji ZUS z 1 czerwca 1975 r. skierowanej do obydwojga małżonków) pozostaje bez wpływu na ocenę legalności decyzji z [...] r., gdyż ta kwestia związana jest ze sposobem jej wykonania, a nie zgodności tej decyzji z prawem. Skoro zatem kontrolowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] r. nie można skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa i nie jest ona obarczona żadną inną kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 k.p.a., to zakwestionowana obecnie decyzja Ministra jak też poprzedzająca ją decyzja tego organu odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. decyzji (mimo częściowo błędnego uzasadnienia) odpowiadają prawu, a skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.