I SA/Wa 1650/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 20% szacowanego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału tj. w wysokości 20% od kwoty [...] zł co wynosi [...] zł – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. D. W. i Z. K. złożyli w dniu [...] września 2005 r. wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej ich współwłasność. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r nr [...] zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości, w ewidencji gruntów wsi G. gmina [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2006 r. Burmistrz [...] zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] poinformował D. W. i Z. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału oraz jednocześnie pouczył strony o zasadach naliczenia opłat, prawie do składania uwag i wniosków w trakcie postępowania a także, o tym, że na wniosek strony opłata może być rozłożona na raty. W toku postępowania administracyjnego rzeczoznawca majątkowy M. M. (nr uprawnień [...]), dokonała wyceny wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale w operacie szacunkowym sporządzonym w marcu 2008 r. Określiła różnicę wartości nieruchomości na dzień 20 marca 2008 r. przed i po podziale na kwotę [...] zł. Burmistrz [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym. D. W. zapoznała się z operatem szacunkowym w dniu 18 kwietnia 2008 r. i nie wnosiła do niego uwag. Z. K. zapoznał się z operatem szacunkowym w dniu 25 kwietnia 2008 r. oraz w dniu 28 kwietnia 2008 r. Wniósł do operatu uwagi, które zostały przekazane rzeczoznawcy majątkowemu. Do złożonych uwag i zastrzeżeń w rzeczoznawca majątkowy złożył wyjaśnienia, które przekazano stronom postępowania przy piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. Rzeczoznawca nie znalazł podstaw do zmiany oszacowanej wartości. Szczegółowo wyjaśnił zasady jakimi kierował się przy wycenie. Rada Miejska w T. Uchwałą Nr [...] podjętą w dniu [...] lutego 2003 r. ustaliła stawkę procentową do naliczania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Stawka ta obowiązuje do chwili obecnej i wynosi 20% różnicy wartości nieruchomości. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 20% szacowanego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału od kwoty [...] zł. na kwotę [...] zł. Przy czym dla D. W. opłata wynosi [...] zł i dla Z. K. opłata wynosi również [...] zł. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r.Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Od decyzji Burmistrza [...] odwołanie złożył Z. K. Skarżący wskazał, iż podlegająca podziałowi nieruchomość została nabyta w drodze spadku po rodzicach, a jego zdaniem przepis art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza stosowanie przepisów o naliczaniu opłaty adiacenckiej w odniesieniu do podziałów dokonywanych niezależnie od planu zagospodarowania przestrzennego, a do takich zaliczony został podział, o którym mowa w art. 95 ust. 3 ustawy. Zdaniem skarżącego art. 98 a ust. l powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinien mieć zastosowania w jego przypadku gdyż chodzi o podział nieruchomości, która na dwóch współwłaścicieli, a takowy przypadek nie został uwzględniony w tym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, ze wzrost wartości działki nr ewid. [...], po jej podziale określony został operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. Wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem tj. według stanu na dzień 12 grudnia 2005r. została oszacowana na kwotę [...] zł, zaś wartość tej nieruchomości po jej podziale tj. według stanu na dzień 24 stycznia 2006 r. została oszacowana na kwotę [...] zł. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. wydaną przez Burmistrza [...] i jak wynika z treści przedmiotowego orzeczenia proponowany przez D. W. i Z. K. podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 75, poz. 1898). Tak więc, podział ten nie nastąpił tak jak podnosi to skarżący niezależnie od ustaleń planu. Organ odwoławczy podniósł, że dokładną stawkę procentową służąca naliczeniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości określa uchwała nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz. U. Woj. Mazowieckiego Nr 58, poz. 1502). Uchwała ta obowiązywała w dacie, w której decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna W/w uchwała określa wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej jako 20%. Taką też stawkę przyjął Burmistrz [...] przy obliczaniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości położonej we wsi G., gmina [...], kierując się przy tym również wartością działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zauważyło, iż decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2008r., została wydana z zachowaniem trzyletniego okresu, określonego w art. 98a ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ odwoławczy wskazał, ze rzeczoznawca majątkowy, do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, pomniejszył jej powierzchnię o powierzchnię działki gruntu wydzielonej pod poszerzenie drogi, i tak działkę [...] o powierzchni [...] m2 pomniejszył o teren wydzielony pod poszerzenie drogi publicznej tj. działkę [...] o powierzchni [...] m2 i przyjął do obliczeń powierzchnię – [...] m2. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej współwłaścicielom nieruchomości organ odwoławczy wskazał na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 12 czerwca 2007r., sygn. akt I S.A./Wa 652/07, wyjaśnił, iż "w braku wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką prawidłowym sposobem ustalenia opłaty adiacenckiej w odniesieniu do tychże współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości" Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. K. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucał: - naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 98a ust. 2 w zw. z art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezgodne z prawem ustalenie opłaty adiacenckiej, w sytuacji, gdy opłata adiacencka nie była należna, gdyż podział nieruchomości, jako nabytej przez skarżącego z mocy prawa, był możliwy niezależnie od postanowień planu; - naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 140 w zw. art. 107 § 3 kpa, poprzez nieodniesienie się przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów przedstawionych w odwołaniu skarżącego od decyzji Burmistrza [...], tj. zarzutu obrazy przepisów prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 2 w zw. z art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to uchybienie skutkuje niemożliwości skontrolowania przez Sąd prawidłowości toku rozumowania SKO; - naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 40 oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji, przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w T. nr [...] może być stosowana, pomimo że została ona wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie sprzecznym z Konstytucją RP, w postaci art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi podniósł, ze Burmistrz [...] nie był na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej i obciążenia nią skarżącego. Podstawą prawną decyzji Burmistrza, wynikającą z decyzji nr [...], był bowiem artykuł 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 98a ust. 2 przedmiotowej ustawy, określono wyjątki od stosowanie art. 98a ust. 1 i naliczania na jego podstawie opłaty adiacenckiej. W myśl tego przepisu opłata adiacencka nie jest nakładana, jeżeli podział nieruchomości został dokonany niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sytuacje, w których podział jest dokonany niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączone jest stosowanie art. 98a ust. 1 wskazane zostały w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymieniona została sytuacja, w której nabycie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy prawa. Zdaniem skarżącego taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem nabycie nieruchomości będącej przedmiotem podziału nastąpiło właśnie z mocy prawa, tj. na podstawie spadkobrania. Skarżący wskazał, że cała nieruchomość będąca przedmiotem podziału została nabyta przez Z. K. i M. W. w równych częściach z mocy ustawy, co potwierdzone zostało postanowieniem o stwierdzaniu nabycia spadku, wydanym dnia [...] lipca 1994 r. przez Sąd Rejonowy dla W. (sygn. [...] Ns [...]). Skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w nie odniosło się do powyższego zarzutu, który został podniesiony w odwołaniu skarżącego od decyzji Burmistrza [...]. Skarżący zarzucił również, że uchwała Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r., określająca maksymalną wysokość stawki opłaty adiacenckiej, na której również oparto zaskarżoną decyzję, była nieważna. Podstawę prawną jej wydania stanowił, bowiem przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym nowelizacją obowiązującą od 15 lutego 2000 r. wprowadzoną ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. 2000 r. Nr 6 Poz. 70). Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. SK 19/06, opubl. Dz. U. 2007 r. Nr 69 Poz. 468), Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarcze nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. (do dnia 21 września 2004 r. - a więc do dnia wejścia w życie nowelizacji, wprowadzającej art. 98a) jest niezgodny z Konstytucją. Zdaniem skarżącego o sprzeczności uchwały z prawem stanowi brak ważnej podstawy prawnej do jej wydania (art. 91 ust. 1 w zw. z art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 94 Konstytucji). Brak ważnej podstawy do jej wydania został stwierdzony powołanym powyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, uznającym niekonstytucyjność przepisu art. 98 ust 4 od momentu jego obowiązywania, tj. od 15 lutego 2000 r. Skarżący podniósł, że nieważność uchwały Rady Miejskiej ustanawiającej maksymalną wysokość stawki opłaty adiacenckiej powoduje, że zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niemożliwe było wydanie decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Brak takiej uchwały w momencie podziału nieruchomości, zgodnie z obowiązującym obecnie orzecznictwem, stanowi bowiem przeszkodę do wydania decyzji wymierzającej opłatę adiacencką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest ustalenie opłaty adiacenckiej, stosownie do art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do art. 98a tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że podstawą podziału nieruchomości był art. 95 pkt 3, powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi iż niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, stwierdzić należy, że jest całkowicie niezasadny. W sprawie niniejszej nie zachodzi sytuacja uregulowana w przepisie art. 95 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł ten ma zastosowanie, gdy część nieruchomości nabyta została z mocy prawa i właśnie w celu wydzielenia tej części może nastąpić podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Spadkobiercy po M. K. i L. K. ich dzieci Z. K. i M. W. nabyli w wyniku dziedziczenia ustawowego całą nieruchomość będącą przedmiotem postępowania podziałowego na współwłasność po ½ części. Na skutek wniosku Z. K. i D. W., Burmistrz [...] zatwierdził podział całej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] na 13 działek w tym wewnętrzną drogę dojazdową. W niniejszej sprawie podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, co wynika wprost z treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Dokonany przez Z. K. i D. W. podział nie uwzględnia żadnego z celów wymienionych w art. 95 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego tj. braku odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów przedstawionych w odwołaniu skarżącego od decyzji Burmistrza [...] dotyczących obrazy przepisów prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 2 w zw. z art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, że uchybienie to nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tylko w takim wypadku mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzut skarżącego dotyczący obrazy art. 95 pkt 3 jak wskazano wyżej jest bezzasadny. Motywy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego są zrozumiałe, odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania organu. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, a mianowicie zarzutu przyjęcia przez organ, że uchwała Rady Miejskiej w T. nr [...] może być stosowana, stwierdzić należy, że zarzut ten jest nietrafny. Przedmiotem badania Sądu w tym postępowaniu nie jest uchwała Rady Miejskiej w T. nr [...]. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153. poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W postępowaniu sądowadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretna decyzja, kwestionowana przez skarżącego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 1 i 5 p.p.s.a. decyzja administracyjna i akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, stanowią odrębne przedmioty skargi do sądu administracyjnego. Stwierdzić należy, że w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w T. Nr [...] podjętej w dniu [...] lutego 2003 r. nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia przysługujące skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji. Formułując ocenę prawną odnośnie zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Sąd wyszedłby poza granice rozpoznawanej sprawy. Sąd uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.