I SA/Wa 1650/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez B. Z., postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] negatywnie opiniujące proponowany podział nieruchomości, uregulowanej w Kw nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], jako niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady m. st. Warszawy z 28 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2017 r. Prezydent [...] negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości, uregulowanej w Kw nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], jako niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady m. st. Warszawy z 28 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2014 r. poz. 8643 ze zm.) – dalej zwanego "planem miejscowym". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że dla obszaru usług handlu i biur o symbolu [...] określono minimalną powierzchnię działki budowlanej uzyskiwaną w wyniku scalania i podziału nieruchomości na 2500 m2 (§ 12 pkt 2 lit. e miejscowego planu). Natomiast z mapy z projektem wstępnego podziału wynika, że projektowana działka nr [...] położona jest na obszarze usług handlu i biur o symbolu [...] i będzie posiadała powierzchnię [...] m2, co jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego. Zażalenie od ww. postanowienia wniosła B. Z., zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego - art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 miejscowego planu poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że projektowany sposób podziału nieruchomości jest sprzeczny z tym planem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] maja 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], przy piśmie z [...] maja 2018 r., został przesłany wyrys z planu miejscowego. Stosownie natomiast do treści art. 94 ust. 4 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, opiniuje m. in. prezydent, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Postanowienie wydane w tym zakresie ma zatem charakter opinii, której celem jest ocena, czy zaproponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Jeśliby w wyniku podziału nieruchomości miały powstać działki, które mają przewidziane w planie funkcję, ale każdej z nich nie da się zagospodarować zgodnie z funkcją przewidzianą w planie miejscowym, to taki podział nie będzie spełniał warunku zgodności z planem miejscowym. Kolegium wskazało, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...] z obrębu [...]) objęta jest obowiązującym miejscowym planem. Zgodnie z wstępnym projektem podziału projektowane działki mają powierzchnię i są przeznaczone w tymże planie: - projektowana działka nr [...] ma pow. [...] ha i przeznaczona jest pod drogę publiczną [...], - projektowana działka nr [...] ma pow. [...] ha i przeznaczona jest pod drogę publiczną [...], - projektowana działka nr [...] ma pow. [...] ha i przeznaczona jest pod teren usług handlu i biur o symbolu [...]. Zgodnie z rysunkiem ww. planu miejscowego projektowana działka nr [...] zlokalizowana jest w obszarze usług handlu i biur o symbolu [...] oraz w liniach rozgraniczających drogi lokalnej [...] (ul. [...]) i drogi dojazdowej [...] (ul. [...]). W obszarze o symbolu [...] plan miejscowy przewiduje minimalną powierzchnię działki budowlanej uzyskanej w wyniku scalania i podziału nieruchomości o wielkości 2.500 m2. Ustalenia planu miejscowego jednoznacznie określiły wielkość działki w obszarze usług handlu i biur o symbolu [...] na 2.500 m2, którego to warunku nie spełnia projektowana działka bowiem jej powierzchnia ma zaledwie powierzchnię [...] m2. Odnosząc się do argumentów zażalenia Kolegium wskazało, że z wyrysu planu miejscowego wynika, że część przedmiotowej działki położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], a część w liniach rozgraniczających drogi [...] ([...]) i [...] ([...]), w których wyznaczono pas zieleni. Fakt, że część przedmiotowej działki położona jest w pasie zieleni nie zmienia faktu, że działka ta położona jest również na terenie o symbolu [...]. Zatwierdzając projekt podziału przedmiotowej działki organ musi kierować się postanowieniami planu miejscowego, a nie projektowanym zagospodarowaniem terenu znajdującego się w liniach rozgraniczających drogi, w szczególnie, że w planach miejscowych nie przewiduje się szczegółowego zagospodarowania terenów w liniach rozgraniczających drogi. Nie jest to element obowiązkowy, który powinien być uwzględniony w projekcie planu miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2018 r. B. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego - art. 93 ust. 1 i 2 ugn w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 planu miejscowego przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że projektowany sposób podziału nieruchomości jest sprzeczny z tym planem. Wobec tego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu B. Z. wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonym postanowieniu nie odniosło się do przedstawionej przez skarżącą wykładni prawa miejscowego. Nie dokonano podważenia przedstawionej tam koncepcji wydzielania działki stanowiącej teren zielony. Poprzestano na odwołaniu się do wyroku o sygn. akt I SA/Wa 2355/05, który nijak ma się do niniejszej sprawy. Organy administracji błądzą wskazując, że w sprawie niniejszej znajduje zastosowanie § 12 ust. 2 pkt 2 lit. e planu miejscowego. Zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli ma na celu wydzielenie działek budowlanych, terenów komunikacji (ulice, ulice wewnętrzne, place miejskie) oraz terenów zieleni i terenów innych inwestycji publicznych, zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie i liniami rozgraniczającymi wyznaczonymi na rysunku planu. Plan miejscowy wskazuje, że określa się minimalne powierzchnie działek budowlanych uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości (...) dla budynków usługowych i biurowych - 2500 m2; ustalenie nie dotyczy usług wbudowanych w budynki o innych funkcjach. Zdaniem skarżącej, zgodnie z zasadami wykładni literalnej, systemowej i celowościowej, wnioskowany podział jest dopuszczalny. Nie jest prawdą, jak twierdzą organy, że to dla obszaru o symbolu [...] określono minimalną powierzchnię działki budowlanej. W zapisach planu miejscowego nie ma takiego przepisu. Można odnieść wrażenie że orzecznik z SKO nie zajrzał nawet do treści planu miejscowego i ograniczył się do przepisania twierdzeń Prezydenta. Plan określa minimalną powierzchnię działek tylko dla działek budowlanych przeznaczonych dla budynków usługowych i biurowych, a więc takich na których możliwe jest zrealizowanie tego rodzaju zabudowy. Nie odnosi się natomiast w żaden sposób do konkretnych jednostek planu. W żadnej części planu nie ustala się minimalnej wielkości działek dla terenów komunikacyjnych oraz zieleni. W niniejszej sprawie nie dochodzi do wydzielenia działki z przeznaczeniem na zabudowę usługową lub biurową. Podział prowadzi bowiem do wydzielenia dwóch dróg publicznych i terenu zieleni. Rysunek planu wyraźnie wskazuje, że projektowana działka położona na terenie [...] nie jest przeznaczona pod zabudowę jakimkolwiek budynkiem usługowym lub biurowym, tym samym nie znajduje do niej zastosowanie § 12 ust. 2 pkt 2 lit. e planu miejscowego. Choćby przez fakt, że narysowano tam nieprzekraczalną linię zabudowy, co skrzętnie pominięto w treści obu decyzji. Zgodnie z planem miejscowym podział nieruchomości jest warunkowany celem dla którego jest dokonywany. Wykładnia systemowa i celowościowa zapisów planu przemawia za tym, aby projektowany podział był nie tylko dopuszczalny, ale i pożądany. Jak wynika z treści pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] z [...] czerwca 2017 r. zamierzony podział został dokonany wzdłuż linii rozgraniczających dróg [...] i [...], a zatem wnioskodawczyni dokonuje wydzielenia zmierzającego do zrealizowania koncepcji urbanistycznej przedstawionej w planie miejscowym. To znaczy wydziela z własnej działki publiczne ciągi komunikacyjne. Zgodnie zaś z § 12 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego dopuszczalne jest dokonanie podziału nieruchomości mającego na celu wydzielenie terenów komunikacyjnych. SKO rzeczony przepis całkowicie zignorowało i nawet nie wskazało czemu tak się dzieje. Dalej skarżąca wskazała, że wykładnia systemowa zapisów planu w zakresie wydzielenia terenów komunikacji, zieleni oraz terenów inwestycji publicznych wskazuje, że ograniczenie, o którym mowa w § 12 ust. 2 pkt 2 lit. e planu miejscowego nie znajduje zastosowania do takich podziałów albowiem stanowi lex specialis wobec podziału wykonywanego na cele budowlane. Interpretacja proponowana przez organy administracji nie może być pogodzona z celem planu miejscowego albowiem prowadzi do niemożności realizacji planu w wielu jego aspektach. Zważyć bowiem trzeba, że gdyby stosować tą nad wyraz zawężającą wykładnię, to stałoby się niemożliwe wydzielenie przestrzeni publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd zwraca uwagę, że § 25 ust. 2 planu miejscowego (zawarty w Rozdziale 15 - Ustalenia szczegółowe dla terenów) ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu o symbolu [...]. Przepis ten przewiduje przeznaczenie terenu: tereny usług handlu i biur, zgodnie z § 4 ust. 5. Zgodnie z tym ostatnim przepisem teren ten jest zatem przeznaczony pod zabudowę na potrzeby usług m.in. z zakresu biur, handlu detalicznego, zdrowia, kultury, nauki, turystyki, hoteli, pensjonatów (przeznaczenie podstawowe) oraz m.in. usług z zakresu rzemiosła, gastronomii, rozrywki, sportu i rekreacji (przeznaczenie dopuszczalne). Z kolei § 25 ust. 2 pkt 3 lit. c planu miejscowego wskazuje, że szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu, w tym zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości o przeznaczeniu [...], określa § 12 planu miejscowego. § 12 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego (zawarty w Rozdziale 10 – Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości) przewiduje zaś, że dopuszcza się scalenia i podział nieruchomości mający na celu wydzielenie działek budowlanych, terenów komunikacji, w tym m.in. ulic, zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie i liniami rozgraniczającymi wyznaczonymi na rysunku planu (zasada ogólna dopuszczająca podział nieruchomości na te cele). § 12 ust. 2 pkt 2 lit. e planu miejscowego określa natomiast minimalne powierzchnie działek budowlanych, uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, jeżeli chodzi o budynki usługowe i biurowe – 2500 m2. Skarżąca pomija to, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zaproponowany na mapie zawierającej wstępny projekt podziału, nie skutkuje wydzieleniem tylko i wyłącznie terenu pod drogi publiczne – [...] i [...]. Efektem zaproponowanego przez B. Z. podziału ma być wydzielenie, obok dwóch działek pod drogi publiczne nr [...] i [...], także jednej działki gruntu na terenie o przeznaczeniu budowlanym (przeznaczonego pod zabudowę usługową m.in. dla biur i handlu), a więc nowej, nienormatywnej działki budowlanej, oznaczonej nr [...]. Wobec tego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował nie tylko § 12 ust. 2 pkt 1 (dopuszczający – co do zasady – podział nieruchomości w celu wydzielenia terenów komunikacyjnych), ale i § 12 ust. 2 pkt 2 lit. e planu miejscowego (przewidujący wymogi co do minimalnej powierzchni działki budowlanej, ponieważ w wyniku podziału mającego na celu wydzielenie nieruchomości pod drogi publiczne (cel podstawowy) ma być wydzielona także nienormatywna działka budowlana (cel dodatkowy). Skoro zatem projektowana do wydzielenia działka nr [...] ma mieć powierzchnię 814 m2, to taki podział narusza § 25 ust. 2 pkt 3 lit. c w zw. z § 12 ust. 2 pkt 2 lit. e planu miejscowego. § 12 ust. 2 pkt 2 lit. e stosowany w sprawach podziału celem wydzielenia nieruchomości pod drogi publiczne przewiduje bowiem, że wydzielona na skutek takiego podziału działka budowlana nie może mieć powierzchni mniejszej, niż 2500 m2. Tego wymogu nie spełnia proponowany w niniejszej sprawie podział. To, że projektowana do wydzielenia działka nr [...] znajduje się na obszarze, który w planie miejscowym przewidziany jest do zagospodarowania pod zieleń przydrożną nie powoduje, że tenże teren można traktować jako teren zieleni. Wbrew temu co twierdzi skarżąca proponowanej do wydzielenia działki nr [...] nie sposób potraktować jako fragmentu tzw. terenu zieleni, o którym mowa § 3 ust. 1 pkt 12 planu miejscowego. Działka nr [...] nie znajduje się na obszarze o przeznaczeniu o symbolach: ZP/Ws (teren zieleni urządzonej i wód powierzchniowych), ZN/Ws (teren zieleni naturalnej i wód powierzchniowych), ZP (teren zieleni urządzonej), o których mowa w § 4 ust. 18-20 planu miejscowego. Projektowana do podziału działka nr [...] znajduje się na terenie o symbolu podstawowym [...] (teren przeznaczony pod usługi handel i biura), co wynika z § 4 ust. 5 planu miejscowego oraz terenie oznaczonym symbolem szczegółowym [...], co wynika z § 25 ust. 2 planu miejscowego. Skarżąca pomija to, że przeznaczenie nieruchomości określa się nie przez sposób jej faktycznego zagospodarowania, czy wykorzystania, ale biorąc pod uwagę jej (formalne) przeznaczenie w planie miejscowym (art. 154 ugn, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że dokonana przez Prezydenta [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] interpretacja przepisów § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 planu miejscowego była prawidłowa i dlatego wniosek B. Z. z [...] marca 2017 r. o podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], według koncepcji zaproponowanej na mapie ze wstępnym projektem podziału, nie mógł być pozytywnie zaopiniowany. W konsekwencji Prezydent [...] nie naruszył art. 93 ust. 1 i 2, 4 i 5 ugn, wydając postanowienie z [...] lipca 2017 r. w ramach postępowania o dokonanie podziału nieruchomości w aspekcie jego zgodności z planem miejscowym. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.