I SA/Wa 1651/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Z. W., H. L., D. K., J. A., A. K. i P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Z. W., H. L., D. K., J. A., A. K. oraz P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] wydanej w sprawie dotyczącej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] ustanowił na rzecz Wojciecha K., I. K., A. K. i S. B. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i nieodpłatnie prawo własności budynku mieszkalnego posadowionego na przedmiotowym gruncie oraz odmówił uznania Z. W., A. L., D. K., J. A. i A. K. za strony postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] oraz orzekł o ustanowieniu na rzecz W. K., I. K., A. K. i S. B. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i o ustanowieniu nieodpłatnego prawo własności budynku mieszkalnego posadowionego na przedmiotowym gruncie. Wnioskiem z dnia 18 lutego 2009 r. Z. W., A. L., D. K., J. A., A. K. i P. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji bowiem nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Od powyższej decyzji Z. W., H. L., D. K., J. A., A. K. i P. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić dopiero po zbadaniu przez organ, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania z wniosku skarżącego. Organ zauważył, że na podstawie art. 157 § 3 Kpa orzeka się, co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego m. in. z przyczyn podmiotowych. Do przyczyn podmiotowych zalicza się w szczególności zgłoszenie żądania przez podmiot nie będący stroną. Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa przez co nie można ich traktować jako strony, które mogą żądać wszczęcia postępowania. O tym, czy jest się stroną nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, lecz posiadanie "interesu prawnego". Posiadać "interes prawny" w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Minister wskazał, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji. Organ odwoławczy zaznaczył, że do chwili obecnej skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających prawa rzeczowe do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Tym samym nie wykazali interesu prawnego, a ich zainteresowanie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa materialnego. Jak wynika z akt sprawy Z. W., H. L., D. K., J. A., A. K. oraz P. K. są jedynie najemcami lokali w budynku posadowionym na przedmiotowym gruncie, co nie może być utożsamiane z interesem prawnym, koniecznym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Tym samym osoby te nie są legitymowane do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze stron, skoro uzasadniają swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według ich zamiarów mogą wystąpić dopiero w przyszłości, tj. że po nieuwzględnieniu ich wniosku o stwierdzenie nieważności pozbawieni zostaną możliwości zajmowania lokali mieszkalnych zgodnie z przepisami prawa im przydzielonymi. Ponadto organ wskazał, że oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zamyka organowi administracji drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Sądu. A tym samym, skoro Sąd potwierdził legalność decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2007 r., to brak jest również podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie jej legalności. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Z. Wrona, H. L., D. K., J. A., A. K. oraz P. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji jak i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 28 Kpa poprzez uznanie, iż skarżący nie wykazali interesu prawnego w sprawie i przez to nie można ich traktować jako strony postępowania; 2) art. 80 Kpa poprzez nie ustosunkowanie się do zebranych w toku postępowania dowodów i nie wskazanie, które z nich i w jakim zakresie uznano za wiarygodne i mające znaczenie w sprawie, a którym waloru takiego odmówiono. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy skarżący istotnie nie wykazali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Zdaniem skarżących wykazali oni przekonywująco w toku postępowania, że mają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa i powinni, tym samym, zostać uznani za strony tego postępowania. Skarżący wskazali, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący zwrócili uwagę, że orzecznictwo sądowe w kwestii legitymacji najemców do bycia stroną postępowań dekretowych nie jest jednolite. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżący nie uzasadniają swojego statusu w sprawie zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które według ich zamiarów mogą wystąpić dopiero w przyszłości. Interes prawny w przypadku skarżących istnieje bowiem bezsprzecznie i jest aktualny. Skarżącym, zostały w przeszłości przydzielone zgodnie z prawem lokale mieszkalne w W., przy ul. [...]. W związku z ich użytkowaniem poczynili oni w tym czasie znaczne nakłady finansowe, w celu usprawnienia korzystania z nich. Skarżący wskazali, że po decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydanej w sprawie, w której skarżący nie uzyskali statusu strony postępowania administracyjnego, ich życiowe losy sprowadzają się już zasadniczo do konieczności opróżnienia, wraz z rodzinami zajmowanych przez długie lata lokali mieszkalnych, do których mieli prawne tytuły i w znacznej mierze uzależnione są m.in. od możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Trudno w takich uwarunkowaniach faktycznych o odpowiedzialne stwierdzenie, iż skarżący, uporczywie domagając się uznania ich interesu prawnego w sprawie, bazują jedynie na swoim subiektywnym przekonaniu. Wszak intencja ustawodawcy wyrażona w przepisach Kpa jest w sposób nie pozostawiający wątpliwości, a mianowicie, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, obowiązku lub uprawnienia, albo kto żąda czynności organu powołując się na istniejący jego zdaniem interes prawny lub obowiązek. Skarżący zarzucili, że w toku postępowania organ skoncentrował się jedynie na zbadaniu przesłanek formalnych wniosku, nie rozpatrując zupełnie przesłanek dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący nie podzielili argumentacji organu, co do tego, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [... kwietnia 2007 r. zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Sądu, co skutkuje brakiem podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności kwestionowanej decyzji. Skarżący wskazali, że skarżąca Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie wystąpiła z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia tego wyroku, a zatem nie poznano przesłanek, które legły u podstaw oddalenia skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z dnia 9 czerwca 2011 r. uczestnik postępowania I. K. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok oddalający w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2007 badał zaskarżoną decyzję również w zakresie dotyczącym wad nieważności, co wynika z przepisów art. 60 i art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zatem Sąd skargę oddalił, to należy uznać, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta nieważnością, co zamyka organowi drogę do ponownego badania tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Za trafne należało uznać zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Ministra Infrastruktury, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji – o ile nie jest prowadzone z urzędu - może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony - co wynika z art. 157 § 2 Kpa. Jeżeli idzie o postępowanie nadzorcze prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej ugn o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, to jego stronami, prócz właściciela gruntu (Skarbu Państwa ,[...]) oraz przeddekretowego właściciela nieruchomości, czy jego następcy prawnego, może być tylko podmiot, który wykaże, że legitymuje się tytułem prawnym, który nabyciu nieruchomości w tym trybie stałby na przeszkodzie lub ingerował w zakres uprawnień tego podmiotu (użytkownik wieczysty gruntu, właściciel lokalu znajdującego się w budynku posadowionym na gruncie dekretowym). Tymczasem w niniejszej sprawie poza sporem jest, że Z. W., H. L., D. K., J. A., A. K. i P. K., tj. osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] nie legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości przy ul. [...], lecz mają status najemców lokali nr [...] znajdujących się w budynku posadowionym na tym gruncie. Wobec tego Minister Infrastruktury prawidłowo zastosował przepis art. 157 § 3 Kpa i odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek skarżących. Sąd zauważa, że decyzja wydana na podstawie art. 214 ugn, czy skutki wynikające z tej decyzji, same w sobie nie wpływają na zakres uprawnień skarżących. Z żadnego przepisu prawa materialnego nie wynika bowiem, że zwrot nieruchomości na rzecz następców prawnych dawnego właściciela J. K. dokonany w oparciu o przepisy art. 214 ugn – inaczej, niż zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 138 ust. 2 ugn – powoduje wygaśnięcie praw najmu do lokali skarżących. W tej sytuacji kwestionowane decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] nie naruszają sfery prawnej skarżących i w żaden sposób nie wkraczają w zakres uprawnień wynikających ze stosunku najmu lokali mieszkalnych, dlatego też nie legitymują się oni interesem prawnym w rozumieniu przepisu art. 28 Kpa. W niniejszej sprawie skarżący legitymują się jedynie interesem faktycznym, ponieważ obawiają się, że skoro W. K., I. K., A. K. i S. B. odzyskali przedmiotową nieruchomość, to utracą tytuły prawne do zajmowanych lokali. Skarżący pomijają jednak to, że wygaśnięcie stosunków najmu (są to lokale mieszkalne znajdujące się we władaniu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej) i obowiązek ich opróżnienia będzie skutkiem innych, późniejszych zdarzeń prawnych, niż przyznanie na mocy kwestionowanej przez skarżących decyzji administracyjnej prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...]. Wbrew temu co twierdzą skarżący o ich interesie w postępowaniu nadzorczym nie mógł decydować fakt poniesienia znacznych nakładów finansowych na polepszenie warunków mieszkaniowych zajmowanych lokali, ponieważ rozliczenie poniesionych nakładów na lokale stanowi zagadnienie wykraczające poza przedmiot niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podziela stanowisko skarżących, że błędny jest pogląd organu oraz I. K., iż dokonana w niniejszej sprawie kontrola sądowoadministracyjna w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1206/07, niejako "z automatu", zamyka drogę do oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]. Uszło bowiem Ministrowi Infrastruktury, że do wskazanego wyżej wyroku nie zostało sporządzone uzasadnienie, a zatem w sprawie zakończonej tym wyrokiem brak jest oceny prawnej, o której mowa w art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec braku uzasadnienia wyroku brak zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie wiadomo w jakim zakresie wiążąco wypowiedział się WSA w Warszawie i jakie składniki oceny prawnej Sądu posiadają przymiot powagi rzeczy osądzonej. W takiej sytuacji badanie przez organ złożonego po wyroku żądania stwierdzenia nieważności decyzji z punktu widzenia jego dopuszczalności winno być przeprowadzone w oparciu o analizę dostępnych organowi oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji (por. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ zasadniczym powodem odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego był brak u skarżących przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.