I SA/Wa 1652/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Marek Maliński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi L. M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 maja 2024 r. nr 305/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 maja 2024 r. nr 305/2024 Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej również: "u.g.n."), po rozpatrzeniu zażalenia L. M. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawa z dnia 8 listopada 2023 r. nr 566/SD/2023 zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 marca 1995 r. M. K., ponowionego wnioskiem z dnia 3 marca 1997 r., oraz wniosku L. M. z dnia 22 sierpnia 2017 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...], do czasu ustalenia następców prawnych po R. P., Z. B. oraz S. B., w części dot. dz. ew. nr [...]-cz. z obrębu [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco: Sporna nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], hip. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz. U. 1945 r. Nr 50, poz. 279; dalej również: "dekret"). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny z dnia 11 marca 1947 r. nr [...], tytuł własności nieruchomości [...] nr [...] położonej przy ul. [...] o pow. [...] m2 uregulowany jest wpisem jawnym na imię J. K., z mocy aktu 31 maja 1939 r. Aktualnie, przedmiotowa nieruchomość składa się z dz. ew. nr [...]-cz., [...]-cz., [...]-cz., [...]-cz. i [...], wszystkie z obrębu [...]. Na podstawie informacji uzyskanych z ewidencji gruntów organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, w części dot. dz. ew. nr [...]-cz. z obrębu [...] stanowi własność osoby fizycznej, natomiast dz. ew. nr [...]- cz., [...]-cz., [...]-cz. i [...] z obrębu [...] stanowią własność Miasta [...]. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 1948 r. J. K. wystąpił do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawa o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...]. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa - orzeczeniem administracyjnym z dnia 2 marca 1951 r. znak: L.dz.PM/6170/50/U/1107/51/11 - odmówiło J. K. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 23 marca 1995 r. M. K. wystąpiła do Urzędu Dzielnicy [...] o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wniosek ten został ponowiony pismem z dnia 3 marca 1997 r. W odpowiedzi na pisma, organ I instancji poinformował M. K. o braku możliwości rozpatrzenia ww. wniosku, z uwagi na fakt, iż Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa orzeczeniem administracyjnym z dnia 2 marca 1951 r. odmówiło dotychczasowemu właścicielowi, tj. J. K., przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2017 r. L. M. wystąpiła do organu I instancji o zwrot spornej nieruchomości. Następstwo prawne zostało ustalone na podstawie następujących dokumentów: 1) postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] Wydział IV Cywilny z dnia 14 grudnia 1981 r. sygn. akt IV Ns [...] stwierdzającego nabycie spadku po J. K. przez żonę M. K. z d. B.; 2) postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] Wydział XIII Cywilny z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt XIII Ns [...] stwierdzającego nabycie spadku po M. K. przez L. M. Pismami z dnia 1 września 2023 r. i 22 września 2023 r. organ I instancji wezwał pełnomocnika Strony do przedłożenia, w terminie 14 dni pod rygorem zawieszenia postępowania, dokumentów stwierdzających następstwo prawne po R. P., Z. B. oraz S. B. W odpowiedzi na pisma, pełnomocnik Strony poinformował organ I instancji, że L. M. nie posiada wiedzy w zakresie następców prawnych po R. P., Z. B. oraz S. B. oraz nie posiada dokumentów stwierdzających następstwo prawne po ww. osobach (pismo z dnia 10 października 2023 r.). Prezydent m. st. Warszawy – postanowieniem z dnia 8 listopada 2023 r. - zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 marca 1995 r. M. K., ponowionego wnioskiem z dnia 3 marca 1997 r., oraz wniosku L. M. z dnia 22 sierpnia 2017 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...], do czasu ustalenia następców prawnych po R. P., Z. B. oraz S. B. W wyniku rozpoznania zażalenia Strony Wojewoda Mazowiecki – postanowieniem z dnia 24 maja 2024 r. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Zdaniem Wojewody ustalenie następców prawnych po R. P., Z. B. oraz S. B. stanowi zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) ponieważ konieczny jest udział w postępowaniu zwrotowym wszystkich osób mających w nim interes prawny. R. P., Z. B. i S.B. byli właścicielami jednej z działek stanowiących część spornej nieruchomości, zatem posiadali oni interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji pismami z dnia 1 września 2023 r. i 22 września 2023 r. wezwał pełnomocnika Strony do przedłożenia, w terminie 14 dni pod rygorem zawieszenia postępowania, dokumentów stwierdzających następstwo prawne po ww. osobach, a nie może samodzielnie ustalić następców prawnych. Zdaniem Wojewody postępowanie w przedmiotowej sprawie będzie mogło być rozstrzygnięte dopiero po złożeniu do akt sprawy oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po R. P., Z. B. oraz S. B., co umożliwi ustalenie wszystkich stron postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 maja 2024 r. wniosła L. M. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie: • art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, a także bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności; • art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie i zawieszenie przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sytuacji gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, gdyż organ nie podjął żadnych działań w celu ustalenia spadkobierców stron postępowania; • art. 28 k.p.a. poprzez przerzucenie na Stronę obowiązku ustalenia stron postępowania, w sytuacji gdy obowiązek taki ciąży na organie administracyjnym, gdyż w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, czy zostało ono wszczęte na wniosek, czy też z urzędu, organ musi zawsze dokonać samodzielnych ustaleń dotyczących strony postępowania; • art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ I instancji postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 8 listopada 2023 r. oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 maja 2024 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawa z dnia 8 listopada 2023 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 marca 1995 r. M. K., ponowionego wnioskiem z dnia 3 marca 1997 r., oraz wniosku L. M. z dnia 22 sierpnia 2017 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...], do czasu ustalenia następców prawnych po R. P., Z. B. oraz S. B., w części dot. dz. ew. nr [...]-cz. z obrębu [...]. W tym miejscu wyjaśnić należy, że podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nadto zwrócić należy uwagę, że z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez ten organ. Przepis ten ma charakter gwarancyjny, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. W rozpatrywanej sprawie zawieszone postępowanie wszczęte zostało wnioskiem z dnia 23 marca 1995 r. M. K., ponowionego wnioskiem z dnia 3 marca 1997 r. oraz wnioskiem L. M. z dnia 22 sierpnia 2017 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...]. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że stronami niniejszego postępowania są spadkobiercy R. P., Z. B. i S. B., którzy to byli właścicielami jednej z działek (dz. ew. nr [...]-cz. z obrębu [...]) stanowiących część spornej nieruchomości. Zdaniem Sądu wskazane osoby mają interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie zaś z treścią art. 1025 i art. 1027 k.c. następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, czyli postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Wykazanie spadkobrania po byłych właścicielach powołanej nieruchomości jest - w ocenie Sądu - zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba jest w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania zwrotowego. Niewątpliwie ustalenie następców prawnych R. P., Z. B. oraz S. B. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez ustalenia wszystkich następców prawnych byłych właścicieli jednej z działek stanowiących część spornej nieruchomości nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie złożonego wniosku o zwrot spornej nieruchomości. W świetle powyższych okoliczności chybiony jest zarzut skargi naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji Sąd za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia art. 8 §1 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.