I SA/Wa 1653/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku T. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1977 r. nr [...]. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] września 1977 r. nr [...] Naczelnik Gminy [...]., działając na podstawie art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi P. o ogólnej powierzchni [...] ha, stanowiącego własność M. i A. małż. L. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił T. L. – następca prawny byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości (na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1978 r. sygn. akt [...] oraz z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt [...]). Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1977 r. nr [...]. W uzasadnieniu powołując treść przepisu art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, na podstawie materiału zebranego w niniejszej sprawie, organ stwierdził, że zarówno pod względem wieku jak i powierzchni posiadanego gospodarstwa małż. L. spełniali warunki określone w art. 9 ust. 2 w/w ustawy – M. L. miała ukończone 74 lata, a A. L. 75 lat. W ocenie Ministra wystąpiła również druga z przesłanek przejęcia to jest przesłanka niskiego poziomu produkcji. Jego zdaniem mimo, że wyrażenie "niski poziom produkcji rolnej" nie zostało dookreślone zarówno w przepisach w/w ustawy jak i w przepisach wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125). To zdaniem Ministra dyspozycja zawarta w § 4 ust 3 w/w rozporządzenia wskazywała jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa (jego ocenę) ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Jednocześnie organ podniósł, że w niniejszej sprawie Naczelnik Gminy [...] w przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 1977 r. ustalił, że gospodarstwo małż. L. wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a ustalenie to znalazło potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż jak wynika z protokołu z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa sporządzonego dnia [...] października 1976 r., rażąco niskie plony w gospodarstwie datowały się od 1972 r. i wynosiły odpowiednio 16q/ha pszenicy przy średniej we wsi 28q/ha, 80 q/ha ziemniaków przy średniej we wsi 160 q/ha. Nawożenie wynosiło 30 kg NPK na 1 ha. Ponadto nie stwierdzono stosowania materiału nasadzeniowego. Organ wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się kopia protokołu z posiedzenia zespołu specjalistów rolnych z dnia [...] września 1977 r., podczas którego zdecydowano o zaliczeniu gospodarstwa małż. L. do kategorii wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Konkludując Minister stwierdził, że skoro przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie uzależniały faktu zakwalifikowania danego gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej od spełniania przez to gospodarstwo szczegółowych kryteriów, to uznał, że ustalenia dokonane przez komisję gminnej rady narodowej potwierdzające, że poziom produkcji rolnej w gospodarstwie małż. L. rażąco odbiegał od średniej w gminie, mogły stanowić podstawę do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na podstawie art. 9 ust 2 tej ustawy. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem T. L. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając m.in. że "przy rozpatrywaniu sprawy nie wzięto pod uwagę wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie". Wskazał ponadto, iż kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w [...] była "wysoce krzywdząca". Po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r., gdyż w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki kwalifikujące omawiane gospodarstwo rolne do przejęcia, z urzędu, na własność Państwa w zamian za rentę. Organ podniósł, że w dniu wydania przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji o przejęciu, M. i A. małż. L. mieli ukończone odpowiednio 75 oraz 74 lata. Jak wynika z protokołu z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa sporządzonego dnia [...] października 1976 r., rażąco niskie plony w gospodarstwie datowały się od 1972 r. i wynosiły odpowiednio 16q/ha pszenicy przy średniej we wsi 28q/ha, 80 q/ha ziemniaków przy średniej we wsi 160 q/ha. Nawożenie wynosiło 30 kg NPK na 1 ha. Ponadto nie stwierdzono stosowania materiału nasadzeniowego. W aktach sprawy znajduje się kopia protokołu z posiedzenia zespołu specjalistów rolnych z dnia [...] września 1977 r., podczas którego zdecydowano o zaliczeniu gospodarstwa małż. L. do kategorii wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Minister odnosząc się do zarzutu T. L., że "przy rozpatrywaniu sprawy nie wzięto pod uwagę wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie", uznał go za bezpodstawny, gdyż organ, opierając się na materiale dowodowym, zgromadzonym w aktach przedmiotowej sprawy, wykazał ponad wszelką wątpliwość, iż spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki przejęcia nieruchomości na własność Państwa. Natomiast Kolejny zarzut jakoby kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w Nowym Mieście L. była "wysoce krzywdząca", zdaniem organu jest jedynie subiektywnym odczuciem T. L., które nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w przedmiotowym postępowaniu. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi T. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1. naruszenie art. 19, art. 65, art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt. 2, 5 i 7 k.p.a., przez nieprecyzyjne ustalenie stanu faktycznego i błędną ocenę dowodów oraz wysnucie błędnych wniosków, a w rezultacie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji; 2. rażące naruszenie przepisów art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, przez wydanie przez Naczelnika błędnej i rażąco krzywdzącej decyzji; 3. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2, 5 i 7 k.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1977 r. została wydana zgodnie z prawem; 4. naruszenie zasad współżycia społecznego art. 5 k.c. przez realizowanie przepisów prawa z oczywistym pokrzywdzeniem obywatela. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi rzeczowo i miejscowo właściwemu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Minister rozstrzygając oparł się o protokół z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa rolnego, nie konfrontując go z innymi dowodami m.in. zawnioskowanymi przez skarżącego świadkami H. i G. małż. J. i zeznaniami samego skarżącego. Jednocześnie wskazał, że organ nie dokonał również analizy pisemnych oświadczeń ww. świadków, którzy mieszkali w pobliżu i byli sąsiadami małż. L. Powołując się na niniejsze oświadczenia stwierdził, iż wynika z nich, że w przedmiotowym gospodarstwie rolnym był średni poziom produkcji rolnej mimo słabych gleb - IV i V klasy, gdyż w tym gospodarstwie pracował skarżący - syn T.L., który miał kwalifikacje rolnicze i hodował wraz z rodzicami - 20 sztuk świń rocznie, 3 krowy mleczne, 3 jałówki, 2 konie oraz drób. Zatem w opinii skarżącego przy hodowli takiej ilości inwentarza żywego nieprawdziwe jest stwierdzenie zawarte w protokole o wyjątkowo niskim nawożeniu wynoszącym 30 kg NKP na 1 ha i rażąco niskich plonach. Jednocześnie stwierdził, że przedmiotowe gospodarstwo zostało przejęte, pod fałszywym pretekstem zadłużenia go na rzecz Banku Spółdzielczego w N., a nie na rzecz Skarbu Państwa i wynosiło tylko 700 zł, przy wartości gospodarstwa małż. L. 264.663 zł, zatem to zadłużenie w stosunku do wartości gospodarstwa było bardzo małe wręcz symboliczne i nie mogło być podstawą do przejęcia gospodarstwa rolnego. Skarżący wskazał również, że A. L. zmarł jeszcze przed przyznaniem mu renty (decyzja zapadła miesiąc po jego śmierci), zaś M. L. jej nie otrzymała. Podniósł, że matka kategorycznie sprzeciwiała się zabraniu jej gospodarstwa (o czym świadczy adnotacja w protokole z dnia [...] lutego 1978 r.), aż do śmierci wraz ze skarżącym w nim gospodarowała. Podkreślił, że oboje małżonkowie L. nie byli zaliczeni do żadnej grupy inwalidzkiej, więc renta inwalidzka im się nie należała. Wskazał, że zarówno M. jak i A. małż. L. odmówili także podpisania protokołu z dnia [...] listopada 1977 r. z przejęcia ich gospodarstwa rolnego, co oznaczało iż w ten sposób dokonali oni sprzeciwu wobec jego treści. Podniósł, że z uwagi na chorobę i brak pouczenia rodzice jego nie zdążyli złożyć odwołania od bezprawnej decyzji Naczelnika. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1977 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi P. o ogólnej powierzchni [...] ha, stanowiącego własność M. i A. małż. L. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), której przepis art. 9 zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie. Dyspozycja zawarta w ust. 2 stwierdzała, że gospodarstwo o obszarze nie mniejszym niż 2 ha gruntów rolnych lub leśnych mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub rolnik został zaliczony do jednej z grup inwalidów. Podkreślenia wymaga, że decydujące znaczenie dla przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu na podstawie art. 9 ust. 2 przywołanej ustawy miało prawidłowe ustalenie przesłanki "niskiego poziomu produkcji rolnej", przy czym cechował je element ocenności. Okoliczność bezsporną przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego stanowiła kwestia wieku rolnika. Natomiast wykazanie niskiego poziomu było już uzależnione od szeregu czynności dowodowych. Zgodnie z przepisem § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) po otrzymaniu wniosku o zaliczenie poszczególnych gospodarstw rolnych do kategorii określonej w § 1 tego rozporządzenia, właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej powołuje zespół w składzie 3 specjalistów w celu przeprowadzenia lustracji gospodarstw, wykazujących niski poziom produkcji. Lustrację tę zespół przeprowadza przy udziale członka prezydium gromadzkiej rady narodowej, agronoma i zootechnika gromadzkiego, przedstawiciela miejscowego kółka rolniczego oraz sołtysa. O terminie przeprowadzenia lustracji należy zawiadomić zainteresowanych właścicieli gospodarstw. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uszło uwadze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. Jedynym dokumentem, na podstawie którego ustalono poziom produkcji przejmowanego gospodarstwa jest protokół lustracji gospodarstwa L. z dnia [...] października 1976 r. Został on sporządzony przez zespół czterech specjalistów rolnych, w składzie: S. S., J. B., W. S. i F. G., a z dokumentu nie wynika czy i jaką specjalność posiadały wymienione osoby, co było konieczne wobec warunku wynikającego z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. Jednocześnie wskazać należy, że protokół podpisały tylko trzy (nieokreślone) osoby, a z jego treści nie wynika czy w czynnościach brali udział właściciele oraz czy umożliwiono im składanie wyjaśnień. Podkreślenia wymaga, że ustalenia zawarte w tym protokole praktycznie decydowały, czy dane gospodarstwo było przejmowane. Z tego względu tak istotnego znaczenia nabierają kwalifikacje osób, które prowadziły lustrację gospodarstwa. Tymczasem badany protokół został sporządzony przez osoby, co do których istnieją wątpliwości odnośnie ich kompetencji, a przynajmniej nie zostały te kompetencje potwierdzone. Ponadto, z uwagi na brak przyporządkowania podpisu do konkretnej osoby, trudno stwierdzić, którzy członkowie komisji go podpisali, gdyż widnieją tylko trzy podpisy, a zespół składał się z czterech osób. Podnieść również należy, że z dokumentacji znajdującej się przy wydawaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa winno wynikać, że dane świadczące o niskim poziomie produkcji były zgromadzone z ostatnich trzech lat, jak wymaga tego § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. Oznacza to, że naczelnik gminy musiał dysponować opisem stanu zainwestowania gospodarstwa nie jednorazowo, lecz z kolejnych po sobie następujących trzech latach. Taka konstrukcja przepisu gwarantowała, że będą podlegały przejęciu te gospodarstwa, które są zaniedbane trwale, nie zaś jednorazowo z przyczyn choćby losowych. Ta okoliczność tj. występowanie stanu zaniedbania przez okres przynajmniej trzech lat musi wynikać z akt postępowań prowadzonych przez naczelnika. Tymczasem w przedmiotowym protokole znalazła się informacja, że rażąco niskie plony w gospodarstwie datowały się od 1972 r. i wynosiły odpowiednio 16q/ha pszenicy przy średniej we wsi 28q/ha, 80 q/ha ziemniaków przy średniej we wsi 160 q/ha. Nawożenie wynosiło 30 kg NPK na 1 ha. Ponadto nie stwierdzono stosowania materiału nasadzeniowego. Zatem stwierdzić należy, że informacje zawarte w protokole nie znajdują potwierdzenia w materialne zgromadzonym w sprawie, nie ma możliwości ich weryfikacji. Protokół nie zawiera również opisu stanu zastanego gospodarstwa, nie wskazuje jaki rodzaj produkcji rolnej prowadzono, jaki areał gruntów rolnych obejmowały uprawy, jaki był ich stan, nie zawiera opisu gruntów (klasy ziemi). Pominięta została także hodowla zwierząt, co nie znajduje usprawiedliwienia w sytuacji, gdy z informacji zawartych w protokole z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] września 1977 r. wynika, że produkcja w gospodarstwie L. obejmowała 11 sztuk tuczników o wadze 1172 kg, mleko – 959 litrów, a w gospodarstwie hodowano 4 krowy i 5 sztuk trzody chlewnej. Zatem w protokole z przeprowadzonej lustracji z dnia 4 października 1976 r. pominięto okoliczność, która miała wpływ na poziom produkcji. Wskazać również należy, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125) w przepisie § 4 ust. 1 wskazywało jakie elementy winna zawierać decyzja naczelnika gminy o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. W szczególności poziom produkcji danego gospodarstwa, czyli należało wskazać konkretny poziom przywołując dane liczbowe stwierdzone w tym gospodarstwie, aby możliwe było następnie porównanie tych danych do średniej wsi. W ocenie Sądu nie było wystarczające wskazanie w pkt 2 lit. b przedmiotowej decyzji Naczelnika z dnia [...] września 1977 r., że poziom produkcji rolnej jest niższy niż średnia w gminie na podobnych glebach. W ocenie Sądu doszło również do naruszenia przepisu § 4 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów, z którego wynika, że poziom produkcji gospodarstwa ustalał naczelnik po zasięgnięciu opinii komisji gminnej rady narodowej, gdyż po analizie akt niniejszej sprawy, stwierdzono brak takiej opinii. Jako kolejny element nieprawidłowo oceniony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należy podnieść kwestię lasu (w niniejszej sprawie obejmowały obszar 0,16 ha), o której nie wspomina protokół z dnia [...] października 1976 r. Przede wszystkim w świetle regulacji rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. i zawartej tam definicji gospodarstwa rolnego wykazującego niski poziom produkcji wskutek zaniedbania organ musi wykazać czy kryteria tamże wskazane mogły odnosić się także do lasów. Bo okoliczność, że w trybie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. przechodziły na rzecz Państwa także grunty leśne w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy nie budzi wątpliwości. Konkludując Sąd stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] września 1977 r. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i z tego względu Sąd skargę uwzględnił. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien zastosować się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku, a zatem rozpatrzyć jeszcze raz sprawę objętą wnioskiem T. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1977 r., a treści tego rozstrzygnięcia Sąd obecnie nie przesądza.