I SA/Wa 1653/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia nieruchomości oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, przez gminę Miasto [...], nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² w obrębie geod. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z uzasadnienia decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] złożył do Wojewody [...] dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego (państwowego), sporządzoną przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej [...], obejmującą przedmiotową nieruchomość, uregulowaną w księdze wieczystej KW [...], wnosząc o wydanie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez gminę Miasto [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości Skarbu Państwa. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalił, iż decyzją z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] oraz decyzją z dnia [...] czerwca 1965 r., nr [...], Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...], przekazano w nieodpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony Zakładom [...] część nieruchomości o pow. [...] m2 oraz o pow. [...] m2 z całości nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa o pow. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Zdaniem Wojewody powyższe stanowi dowód potwierdzający sprawowanie przez państwową jednostkę organizacyjną formalnego zarządu nieruchomością, ponieważ jest to jeden z dokumentów określonych w treści art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.). Oznacza to, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] znajdowała się w zarządzie Zakładów [...]. Przy czym organ wskazał, że zgodnie z powszechnie przyjętą praktyką sądów administracyjnych jeżeli nieruchomość państwowa znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r. w formalnie ustanowionym zarządzie to nie znajdowała się we władaniu terenowego organu administracji państwowej. Zatem przedmiotowa nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r., nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego a więc nie spełnia jednej z obligatoryjnych przesłanek określonych w art. 5 art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co wyklucza, zdaniem Wojewody, jej komunalizację z mocy prawa na rzecz gminy Miasto [...]. Nie zgadzając się z decyzją Wojewody [...], Prezydent Miasta [...], działający w imieniu gminy Miasta [...], wniósł odwołanie, podnosząc, że wbrew stanowisku organu I instancji, wskazanych przez organ decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] nie można zakwalifikować jako dokumentu potwierdzającego prawo zarządu dla Zakładów [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki wyłączenia spod komunalizacji określone w art. 11 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, gdyż w dniu wejścia w życie tej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedmiotowa nieruchomość na dzień 27 maja 1990 r. pozostawała bowiem w zarządzie Zakładów [...], a podstawę prawną zarządu stanowiły decyzje Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1965 r. oraz z dnia [...] czerwca 1965 r., na mocy których przekazano w nieodpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony Zakładom [...] część nieruchomości o pow. [...] m² oraz o pow. [...] m² z całości nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa o pow. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Nie znalazły tym samym, zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, potwierdzenia stwierdzenia Prezydenta Miasta [...], zawarte w uzasadnieniu odwołania, iż w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, Przedsiębiorstwo [...] oraz wchodzący w jego strukturę organizacyjną "[...]" z siedzibą w [...] nie legitymował się tytułem prawnym do użytkowanych gruntów. Odnosząc się natomiast do zarzutu Prezydenta Miasta [...] o tym, że w/w decyzje nie spełniały obowiązujących w dniu ich podjęcia wymagań określonych w art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz § 4 - 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, iż zarzuty te nie mają wpływu na wynik niniejszego postępowania. Organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (....) nie jest władny bowiem oceniać ewentualnej wadliwości ostatecznej decyzji ustanawiającej zarząd na nieruchomościach Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Decyzja administracyjna jest natomiast dokumentem urzędowym, a zatem korzysta z domniemania przewidzianego w art. 76 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Reasumując Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała na brak podstaw do pominięcia jako dowodu w niniejszej sprawie decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1965 r. oraz z dnia [...] czerwca 1965 r., gdyż funkcjonują one w obrocie prawnym i stanowią prawną podstawę nieodpłatnego użytkowania na czas nieoznaczony przez Zakład [...] w dniu 27 maja 1990 r. części nieruchomości o pow. [...] m² oraz o pow. [...] m² z całości nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa o pow. [...] m², położonej w [...] przy ul. [...]. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła gmina Miasto [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa błędnie przyjęła, że przedmiotowa nieruchomość podlega wyłączeniu z komunalizacji zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, gdyż w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. sporne mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Skarżąca powołując się na art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz.U. z 1985 r. Nr 47, poz. 240, ze zm.), art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159, ze zm.) oraz § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1962 r. Nr 35 poz. 159 ze zm.) podniosła, że wskazane przez organy I i II instancji dokumenty takich cech nie posiadają i dlatego nie mogą zostać zakwalifikowane jako decyzje potwierdzające istnienie prawa zarządu dla Zakładów [...]. Przy czym skarżąca podkreśliła, że w dniu 27 maja 1990 r. władającym spornymi gruntami było przedsiębiorstwo [...] utworzone Zarządzeniem Nr [...] Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. W ramach tej jednostki działalność prowadził [...] z siedzibą w [...]. Skarżąca przywołała wyjaśnienie ówczesnego Ministera Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. i wskazała, że ustanowienia prawa zarządu nie można domniemywać i zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadą, dalsze przekazanie mienia będącego w zarządzie bez przewidzianego ustawą trybu, doprowadza do jego wygaśnięcia. Analoogicznie wskazła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...]. Zatem zdaniem skarżącej należało uznać za udowodnioną okoliczność, że w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, Przedsiębiorstwo [...] oraz wchodzący w jego strukturę organizacyjną [...] z siedzibą w [...] nie legitymowały się tytułem prawnym do użytkowanych gruntów i dlatego odmowa stwierdzenia komunalizacji opisanego na wstępie mienia Skarbu Państwa nie znajduje uzasadnienia prawnego oraz faktycznego. ` W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie zaś z treścią art. 11 ust. 1 tej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Istotą rozpatrywanej sprawy było zatem ustalenie i rozstrzygnięcie przez organy administracji orzekające w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, czyli w dniu 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawające w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu na mocy powołanej ustawy była wyłączona z komunalizacji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, komunalizacja oparta na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy ustawy z dniem 27 maja 1990 r. w odniesieniu do mienia państwowego należącego w tym dniu do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Wydawana w tej sprawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, ponieważ komunalizacja następuje z mocy prawa i potwierdza jedynie skutek wynikający wprost z tej ustawy. Przy komunalizacji w trybie powołanej ustawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Do organu orzekającego należy więc zbadanie, czy mienie mające podlegać komunalizacji, stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy w tym czasie należało ono do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są więc wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminą w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2001 r., sygn. akt I SA 694/00, niepubl.). Z analizy akt administracyjnych wynika, że ustalenia, które poczyniły organy w rozpatrywanej sprawie są prawidłowe i sprowadzają się do stwierdzenia, że sporna nieruchomość, jako pozostająca w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie Zakładów [...] nie spełniała warunku należenia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i dlatego nie mogła podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej [...]. Fakt pozostawania przedmiotowej działki w zarządzie (użytkowaniu) Zakładów [...] potwierdzają zebrane w sprawie dokumenty, czyli: - karta inwentaryzacyjna nieruchomości (k-8 akt adm.), - wpis w księdze wieczystej (k-16 akt adm.) wedle stanu na 2000 r., który potwierdza, że działki nr [...] położone przy ul. [...] stanowiły własność Skarbu Państwa w zarządzie [...] na podstawie decyzji z [...] czerwca 1965 r., - archiwalne wypisy z rejestru gruntów (k-31 i k-33 akt adm.), - decyzja z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] oraz decyzja z dnia [...] czerwca 1965, nr [...], Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...], przekazująca w nieodpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony Zakładom [...] część nieruchomości o pow. [...] m2 oraz o pow. [...] m2 z całości nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...]. - protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] sierpnia 1965 r. (k-22 akt adm.). Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma fakt przekazania decyzją z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] oraz decyzją z dnia [...] czerwca 1965, nr [...], Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] w nieodpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony Zakładom [...]części nieruchomości o pow. [...] m2 oraz o pow. [...] m2 z całości nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...]. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przedstawiony w skardze spór, dotyczący prawidłowości w/w decyzji nie może być rozstrzygnięty przez organy administracyjne w niniejszym postępowaniu, w którym przedmiotem było stwierdzenie, w świetle przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy możliwości nabycia przez Gminę Miasta [...] (wnioskodawcę) z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności przedmiotowych nieruchomości. Wobec tego, w kompetencji organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne nie leżało rozstrzyganie wskazanego wyżej sporu. Ponadto zauważyć należy również, iż z treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 707, ze zm., dalej ukwh) wynika domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to działa na korzyść osoby wpisanej do księgi wieczystej, gdyż wykracza to poza przedmiot prowadzonego postępowania. Podkreślić należy, że Sąd orzekający w niniejszym składzie uważa, że nie można wykorzystywać postępowania komunalizacyjnego do zbadania prawidłowości w/w decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...]. Wbrew zarzutom skargi organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i przepisy prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Powoływanie się zatem przez skarżącą na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] jest dla niniejszej sprawy bez znaczenia, gdyż dotyczyła ona innej sytuacji faktycznej i prawnej. W powołanej przez skarżącą decyzji chodziło o przekazanie mienia będącego w zarządzie, bez przewidzianego ustawą trybu, co w konsekwencji doprowadziło do wygaśnięcia prawa zarządu. W niniejszej sprawie tryb został zachowany. Dlatego powoływanie się na przepisy art. 3 i 6 ustawy z 29 kwietnia 1988 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), jest niezasadne. Przepisy te dotyczyły gruntów nie oddanych w zarząd. W rozpatrywanej sprawie zarząd zaś istniał od 1965 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.