I SA/Wa 1654/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Miron WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. J.W. złożyła skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013r., odmawiającą ustalenia na rzecz J.W. odszkodowania za ½ udziału w nieruchomości położonej w Z., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, zajętej pod drogę publiczną. Powyższa decyzja Wojewody [...] wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona w Z., stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, stała się na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) z mocy prawa własnością Powiatu [...], co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r., znak: [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] września 2011 roku. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność: T. K. i jego żony Ł. K. na prawach wspólności ustawowej do 1/2 części oraz J.W. do 1/2 części. Zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z [...] marca 2010 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym T.K. na podstawie ustawy nabyły: Ł. K., G. M., J. W. i Ł. D. L. po 1/4 części spadku każda z nich. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Starosta [...] odmówił ustalenia na rzecz J.W. odszkodowania za 1/2 udziału w nieruchomości położonej w Z., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, a zajętej pod drogę publiczną powiatową (część ul. [...]). Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony po ustawowo wyznaczonym terminie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. W., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania zarzucała nie poinformowanie o konieczności złożenia oddzielnego wniosku o ustalenie odszkodowania oraz zmniejszenie kwoty odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013r., odmawiającą ustalenia na rzecz J.W. odszkodowania za ½ udziału w nieruchomości położonej w Z., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, zajętej pod drogę publiczną. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2005 r. wyłącznie na wniosek T. i L. K. Z treści tego wniosku jasno i stanowczo wynika, iż działali oni we własnym imieniu, nie wspominając o roszczeniach pozostałych współwłaścicieli (wniosek podpisany jest wyłącznie przez wnioskodawców), a tym bardziej nie przedkładając stosownych pełnomocnictw na występowanie w ich imieniu. Tym samym organ I instancji rozpatrując wiosek z dnia [...] grudnia 2005 r. był związany treścią tego wniosku i nie mógł zakładać, iż T. i Ł. K. działają również w imieniu pozostałych współwłaścicieli, mianowicie J.W.. J. W. złożyła skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013r. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu I instancji do wypłacenia spornego odszkodowania. Podnosiła, iż wstrzymano z niejasnych powodów wypłatę odszkodowania za część działki o nr ewid. [...]. Wskazywała, że przy bezpośrednich rozmowach właściwi pracownicy Starostwa Powiatowego w [...] informowali ją, że wypłata przyznanej kwoty odszkodowania nastąpi w całości, jednakże ze względów formalnych na podstawie dwóch odrębnych decyzji. Wojewoda [...] wnosił o oddalnie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 z póżn. zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Artykuł 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r., stanowi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że wskazany w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Zachowanie powyższego terminu jest tym samym warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Określony przez ustawodawcę w art.73 ust. 4 ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Nie można jednak podzielić ustaleń organów obu instancji, że z treści wniosku T. i Ł. K. jasno i stanowczo wynika, iż działali oni jedynie we własnym imieniu. Zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, art. 8 k.p.a. stanowi, że: Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Natomiast, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wskazane w art. 7,8,9 k.p.a. zasady postępowania organów mają charakter gwarancyjny i zmierzają do zapewnienia maksymalnej ochrony prawnej uczestników w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym wskazać, że z określonej w art. 9 k.p.a. zasady informowania wywiedziono wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. W szczególności obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741) oraz obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1428/09, LEX nr 745012). Ponadto, organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku narusza przepis art. 9 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2013r. I SA/Wa 2169/12 wskazał, że nie jest dopuszczalne wykorzystywanie przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli. Natomiast, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r. III SA/Wr 351/12, przyjął, że: Odpowiednie zakwalifikowanie czynności strony może wymagać dokonania ustaleń przez organ administracji publicznej, na przykład poprzez wystosowanie do strony wezwania wraz z pouczeniem, celem wyjaśnienia, o jaką konkretnie czynność procesową stronie chodzi, na tle zaistniałej sytuacji procesowej, oraz z przedstawieniem możliwych w danym przypadku następstw prawnych. Wskazane wyżej zasady, w tym zasada informowania stron, nabierają szczególnego znaczenia, gdy w postępowaniu administracyjnym występuje termin prawa materialnego i ma on charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Wracając do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania, należy wskazać, że T. i Ł. małż. K. złożyli wniosek o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, dotyczący całej nieruchomości. Oznaczyli nieruchomość, jako położoną w Z., przy ulicy [...], podając, iż jest uregulowana w Księdze Wieczystej nr [...] (poprzednia numeracja). Wniosek ten dotyczył zatem również części działki nr [...], której współwłaścicielem jest J. W. Organ miał wówczas obowiązek dopytać się współwłaścicielki nieruchomości, ujawnionej w Księdze Wieczystej, czy składa wniosek o odszkodowanie na podstawie art. 78 ust. 3 ustawy, czy tez ewentualnie udziela T. i Ł. małż. K. pełnomocnictwa do działania w swoim imieniu, skoro wniosek przez nich złożony dotyczył całej nieruchomości. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność: T. K. i jego żony L. K. na prawach wspólności ustawowej do 1/2 części oraz J.W. do 1/2 części. Bez podjęcia działań znajdujących swe umocowanie bezpośrednio w dyspozycji art. 8 k.p.a., organ nie miał zatem podstaw do zakładania, że z treści wniosku wynika, iż wnioskodawcy działali jedynie we własnym imieniu. Treść wniosku wskazuje na coś wręcz przeciwnego, bowiem obejmuje on całą nieruchomość. Na marginesie należy zważyć, że innym kolorem i z dużą dozą prawdopodobieństwa innym charakterem pisma dopisano na wniosku "część dz. [...] i [...] obręb [...]". Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że "część działki [...]" niewątpliwe dotyczyła części działki zajętej pod drogę publiczną. Organ, J. W. pierwsze pismo "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego" wysłał w marcu 2007 roku. Pośrednio doprowadził do tego, że skarżąca prawie do końca postępowania pozostawała w mylnym przekonaniu, że złożony w grudniu 2005 roku wniosek obejmuje również tą część nieruchomości, której była właścicielem. Takie działania organu naruszają zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art.8 k.p.a.). Należy przy tym wskazać, że z zasady zaufania obywateli do organów państwa wynika, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W tym celu powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2009 r., II SA/Łd 806/08). Zdaniem Sądu w sprawie, w której wniosek dotyczył całej nieruchomości a wnioskodawcy byli właścicielami ½ tej nieruchomości, organ miał obowiązek wyjaśnienia zakresu tego wniosku poprzez podjęcia konkretnych działań, wystosowanie pism wraz pouczeniami. Nie podejmując takich działań organ naruszył art. 7, 8 i 9 k.p.a. bezpodstawnie przyjmując, że wniosek złożony przez T. i Ł. K., chociaż dotyczył całej nieruchomości, to nie wskazywał, że działają oni również na rzecz J.W. Ponadto, skarżąca w toku całego postępowania niejednokrotnie podnosiła, że uważa, iż wniosek z grudnia 2005 r. dotyczył również tej części nieruchomości, której była właścicielem. Wobec naruszenia powyższych przepisów procedury administracyjnej Sąd był zobligowany do uchylenia decyzji organów obu instancji gdyż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ będzie związany wykładnią przedstawioną przez Sąd w niniejszej sprawie i dokładnie wyjaśni, czy wniosek z dnia [...] grudnia 2005r. został złożony również w imieniu J.W.. Następnie, w zależności od tego, jakie ustalenia zostaną dokonane organ podejmie dalsze czynności zmierzające do merytorycznego zakończenia sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.