I SA/Wa 1656/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. T. i A. S.-T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. I SA/WA 1656/07 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. T. i A. S. T. na decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] r. ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m² - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny: Na wniosek J. T. i A. S. T. właścicieli nieruchomości "KW Nr [...], KW Nr [...] i [...] położonych w dzielnicy [...], przy ul. [...] i [...], oznaczonych jako działki nr: [...] z obrębu [...], Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., zatwierdził projekt podziału tych nieruchomości na działki ewidencyjne oznaczone nr: [...]. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] Prezydent jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 16 listopada 2006 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej oraz o przeprowadzeniu wizji w terenie przez rzeczoznawcę majątkowego w dniach 7-8 grudnia 2006 r. w związku z koniecznością określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona została w oparciu o operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego D. S. z dnia 18 grudnia 2006 r. oraz w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000r. - w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Organ I instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy D. S., określił wartość nieruchomości opisanej w KW nr [...] oznaczonej jako działki nr: [...] przed dokonaniem podziału na kwotę [...] zł. Po dokonaniu podziału wartość działek ewidencyjnych rzeczoznawca określił na kwotę [...] zł. Biorąc pod uwagę powołaną uchwałę, stawka opłaty adiacenckiej wynosi 50 % wzrostu wartości, czyli w przedmiotowej sprawie opłata wynosi [...] zł. Rzeczoznawca określił wartość nieruchomości KW nr [...] oznaczonej jako działka nr [...] przed dokonaniem podziału i po dokonaniu podziału na kwotę [...] zł., co oznacza, że podział przedmiotowej nieruchomości nie spowodował, wzrostu wartości nieruchomości. Rzeczoznawca D. S., określił wartość nieruchomości [...] oznaczonej jako działki nr: [...] przed dokonaniem podziału na kwotę [...] zł., zaś po dokonaniu podziału na kwotę [...] złotych. Zgodnie z powołaną uchwałą, stawka opłaty adiacenckiej wynosi 50 % wzrostu wartości, czyli opłata wynosi [...] zł. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. T. i A. S.-T. W uzasadnieniu wskazali, iż art. 98 lit. a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obowiązywał w chwili wydania decyzji podziałowej, zatem decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej została wydana bez podstawy prawnej. Wskazali, iż nie było podstaw by do ich nieruchomości miał zastosowanie powyższy artykuł. Ponadto zdaniem Skarżących, organ I instancji nie wykazał iż wartość nieruchomości faktycznie wzrosła. Zakwestionowali też kompetencje powołanego do wyceny nieruchomości rzeczoznawcy. Wskazali że 2 kwietnia 2007r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. akt 19/06 (Dz.U. 2007 r., Nr 69 poz. 468) wskazał, iż art. 98 ust. 4 w zw. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 2 w zw. art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że wysokość opłaty ustalono w oparciu o przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, oraz w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r. - w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, co oznacza, wbrew twierdzeniom skarżących, że nie zaistniał stan niepewności prawa, bowiem już w chwili wydania decyzji podziałowej - stosowna uchwała Rady Gminy w przedmiocie stawki procentowej opłaty adiacenckiej już obowiązywała, a zatem stawka procentowa była znana. Organ odwoławczy podniósł, ze moment ustalenia wartości wynika bezpośrednio z ustawy. Wskazał, że wynikający z ustawy trzyletni termin wbrew twierdzeniom skarżących został zachowany. Skarżący decyzję podziałową otrzymali w dniu 10 maja 2004 r. Decyzja stała się ostateczna po upływie 14 dni od jej doręczenia i dopiero tę datę należy uznać za początek biegu 3-letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z dnia [...] marca 2007 r., została podjęta w ustawowym terminie. Organ wskazał, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, iż operat w oparciu o który ustalono wysokość opłaty był wykonany w sposób wadliwy. Ponadto Skarżący mieli możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym operatem w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ustalającej opłatę i wówczas nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń w kwestii jego poprawności. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. T. i A. S. T. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] r. Zaskarżonym decyzjom zarzucali rażące naruszenie przepisów prawa: - art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP przez naruszenie ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, brak podstawy prawnej do wydania zaskarżonego orzeczenia oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 10 § 1 i 3 kpa - art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazali, że organ I instancji jako formalno-prawną podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej wskazał art. 98 a ust. 1 i art. 148 ust.1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślili, że w dacie złożenia wniosku o podział przedmiotowej nieruchomości ani też w dacie, w której orzeczenie o podziale stało się prawomocne, nie obowiązywała formalno-prawna podstawa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału tj. art. 98 lit a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wprowadzenie do ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisu art. 98 lit. a ust.1 nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która została ogłoszona w Dzienniku Ustaw nr 141 z dnia 21 czerwca 2004 r. i weszła w życie w dniu 22 września 2004 r. Przed tą datą ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 98 (w brzmieniu ówcześnie obowiązującym) nie dawała żadnych prawnych możliwości wójtom, burmistrzom i prezydentom miast do podwyższania wartości nieruchomości po jej podziale i pobierania opłat adiacenckich z tego tytułu, jeżeli podział nie był związany z wydzieleniem z dzielonej nieruchomości części nieruchomości pod drogi publiczne. Opłata adiacencka wiązała się ze zwiększeniem wartości nieruchomości, jeżeli część nieruchomości była wydzielana pod drogę (np. nieruchomość otrzymywała dostęp do drogi publicznej). Przepis art. 98 lit. a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami również dotyczy wyłącznie nieruchomości, której część w wyniku podziału jest przeznaczana pod drogę. Skarżący podnieśli, że wprowadzony do polskiego systemu prawnego przepis art. 98 lit., a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie tylko do tych podziałów nieruchomości, które zostały dokonane po wejściu w życie tego przepisu tj. po 22 września 2004 r. a nie wcześniej. Wskazali, ze wobec wyeliminowania przez Trybunał Konstytucyjny art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie istnieje podstawa prawna do żądania zapłaty opłaty adiacenckiej. Podnieśli, że nawet jeżeli by przyjąć, że art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy skarżących, to w związku z treścią art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu 25 maja 2007 r. nastąpił upływ 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wskazali, że wycena rzeczoznawcy nie zawiera uwag odnoszących się do rzeczywistego wpływu podziału nieruchomości na wzrost jej wartości o taką a nie inną kwotę. Rzeczoznawca nie wskazał, jakie to czynniki spowodowały wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału. Podnieśli, że wszystkie działki gruntu zarówno przed podziałem jak i po podziale miały dostęp do drogi publicznej, gmina na tym terenie nie wybudowała żadnego urządzenia infrastrukturalnego, do którego dostęp (w wyniku podziału) powodował by wzrost wartości nieruchomości a wszystkie działki (zarówno przed podziałem jak i po podziale) są w takim samym stopniu obciążone bliskością Trasy [...], kanału odwadniającego oraz linii wysokiego napięcia, która przebiega nad częścią nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest ustalenie opłaty adiacenckiej, stosownie do art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do art. 98a tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu wykładnia tego przepisu musi prowadzić do wniosku, że chodzi o termin wydania decyzji w pierwszej instancji, a w zasadzie o termin jej wejścia do obiegu prawnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 110 kpa (w związku z art. 109 § 1 kpa) dopiero skuteczne doręczenie lub ogłoszenie decyzji administracyjnej stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i powoduje związanie organu administracyjnego własną decyzją. Egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. Załatwienie sprawy administracyjnej polega więc na wydaniu i doręczeniu (lub ogłoszeniu) stronie decyzji. Przepis ten nie wymaga, aby w okresie 3 lat została wydana decyzja ostateczna. Decydujące znaczenie mają tutaj daty - zarówno wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jak również decyzji ustalającej opłatę adiacencką Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność J. T. i A. S. T. Wskazana decyzja podziałową została doręczona skarżącym w dniu 10 maja 2004 r. Decyzja stała się ostateczna po upływie 14 dni od jej doręczenia tj. w dniu 25 maja 2004 r. Tak więc tę datę należy uznać za początek biegu 3-letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, który upłynął w dniu 25 maja 2007 r. Tak więc decyzja Prezydenta W. o ustaleniu opłaty adiacenckiej z dnia [...] marca 2007 r., została wydana w ustawowym terminie. Prawidłowo zatem organ drugiej instancji uznał, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie określonym w art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Również nie zasadny jest zarzut braku podstawy prawnej do wydania orzeczenia. Orzeczenie wydane zostało w oparciu o obowiązujący art. 98 lit. a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut, że art. 98 lit. a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie nieruchomości, której część w wyniku podziału jest przeznaczona pod drogę jest niezasadny. Nie ulega wątpliwości, że opłata, o której mowa w cytowanym artykule obejmuje wszystkie wypadki podziału nieruchomości wymienione w rozdziale I działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobnie jak art. 98 (w brzmieniu obowiązującym przed 22 września 2004 r.) Stanowisko skarżących, że art. 98 lit. a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie tylko do tych podziałów nieruchomości, które zostały dokonane po wejściu w życie tego przepisu tj po 22 września 2004 r. z uzasadnieniem, że przeciwna interpretacja jest niedopuszczalna, bez wskazania podstawy prawnej takiej interpretacji jest całkowicie chybiona. Interpretacja dokonana przez skarżących nie ma żadnego umocowania w ustawie, a żeby wskazane przez skarżących rozwiązanie mogło mieć zastosowanie, musi istnieć konkretny przepis prawa. Analiza obu dat - prawomocności decyzji zatwierdzającej podział opisanej wyżej opisanej nieruchomości tj. 25 maja 2004 r. oraz podjęcia uchwały nr [...] przez Radę Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r.w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału - wskazuje, że w dacie ostateczności decyzji o podziale obowiązywała uchwała Rady Gminy W. ustalająca stawkę procentową opłaty z tego tytułu. Tak więc przed dokonaniem podziału, ustalona była przez radę gminy w drodze uchwały, stawka procentowa tej opłaty. Uprzednie istnienie takiej uchwały rady gminy pozwala obywatelom podejmować decyzje odpowiadające ich interesowi co do tego, czy dokonywać podziału nieruchomości i nie narusza zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zarzut stronniczego wykonania operatu szacunkowego jest niezasadny. W operacie tym stwierdzono, że w związku z podziałem przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. Średnie ceny jednostkowe 1 m2 działek mniejszych były wyższe niż w przypadku działek większych. Rzeczoznawca majątkowy dokonując "wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości" uwzględnia w szczególności cel wyceny, a ponadto: rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. W ocenie Sądu cel wyceny ma wpływ nie tylko na wybór właściwego sposobu szacowania nieruchomości, ale w konsekwencji może wpływać na wynik wyceny. Stanowisko to podparte jest przez doktrynę: w zależności od tego, jakie podejście zostanie zastosowane, będzie się różnie kształtowała wartość nieruchomości. Okolicznością, która odgrywa pierwszoplanową rolę przy doborze tych czynników, jest cel wyceny. W przypadku określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia przez organ administracji publicznej opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości uwzględnia się wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale. Wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu założeń szczególnych określonych w tym przepisie (art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące tzw. podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości stosuje się zasadniczo podejście porównawcze (por. art. 152 ust. 1 i 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości, przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy). Przepis art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje kryteria, którymi musi się kierować rzeczoznawca dokonując tego wyboru. Pierwszorzędną rolę jak wskazano odgrywa tu cel wyceny. Rzeczoznawca w sposób wyczerpujący, logiczny i przekonujący wyjaśnił dlaczego zastosował daną metodę wyliczenia wartości nieruchomości właśnie z uwagi na jej cel. Przedmiotowa sprawa została dokładnie i rzetelnie wyjaśniona. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.