I SA/Wa 1659/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w zakresie ustalenia odszkodowania – pkt II decyzji; 2. uchyla pkt II decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz W. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na budowę autostrady płatnej [...] od węzła [...] do granicy województwa [...] km [...], części nieruchomości położonej w gminie R., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność H. i W. małż. D. oraz zobowiązującą dotychczasowych właścicieli do wydania działki w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji właścicielowi. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie autostrady płatnej [...] od węzła [...] do granicy województwa [...] km [...] przebiegającej przez gminy powiatu [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę autostrady płatnej [...] od węzła [...] do granicy województwa [...] km [...], części nieruchomości położonej w gminie R., obręb [...], objętej KW Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność H. i W. małż. D. oraz zobowiązał dotychczasowych współwłaścicieli do wydania nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H. D., reprezentowana przez pełnomocnika zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, tj.: • art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 z późn. zm.) w zw. z art. 134 i art. 151 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.); • art. 7, 77 § 1, 80, 107 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury, powołując przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (pismem z dnia 17 stycznia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do H. i W. małż. D. z ofertą nabycia w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] i nr [...]; na skutek odrzucenia przez właścicieli nieruchomości powyższej oferty, Wojewoda [...] wyznaczył stronom termin do zawarcia umowy cywilnoprawnej w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowej działki do dnia 31 marca 2006 r.; po bezskutecznym upływie wyznaczonego przez organ wojewódzki terminu na zawarcie powyższej umowy, pismem z dnia 3 sierpnia 2006 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowych działek). Minister Infrastruktury podniósł ponadto, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że rozprawa administracyjna w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych działek odbyła się w dniu 18 grudnia 2007 r. Podczas rozprawy przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy, oraz zapoznano strony (prawidłowo zawiadomione o terminie i miejscu rozprawy) z operatem szacunkowym. Powyższe, w ocenie organu pozwala stwierdzić, iż organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy dotyczące przeprowadzenia rozprawy (tj. przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych). Organ odwoławczy, odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania, wskazał na przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Minister podniósł, że w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 5 października 2007 r. W przedmiotowym operacie wartość działki nr [...] o pow. [...] ha została określona na kwotę [...] zł, zaś działki nr [...] o pow. [...] na kwotę [...] zł. W ocenie Ministra Infrastruktury analiza operatu wskazuje, iż został on sporządzony zgodnie z przepisem art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Dla przedmiotowej nieruchomości wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym (zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia), metodą porównywania parami. Przy tej metodzie (zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia) porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Autor operatu dla oszacowania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości stwierdził na badanym rynku lokalnym w latach 2006-2007 zaistnienie 35 transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budowę autostrady. Do dalszej analizy wytypowano 16 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych położonych na terenach gmin: R., D. i G., jako najbardziej podobnych do wycenianej nieruchomości, które zestawiono w tabeli nr 1 na str. 16-17 operatu. W oparciu o wybrane transakcje obliczono trend czasowy wzrostu cen i wybrane transakcje skorygowano z uwzględnieniem upływu czasu. Następnie wybrano 3 transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi pod względem cech i cen rynkowych do wycenianej oraz dokonano ich szczegółowej charakterystyki. Wartość przedmiotowej nieruchomości (gruntu i drzewostanu) określono w podejściu porównawczym według stanu nieruchomości na dzień 10 października 2002 r., czyli z dnia wydania przez wojewodę decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej. Minister Infrastruktury podniósł ponadto, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego. Podnoszone zatem w odwołaniu zarzuty co do oszacowania zbyt niskiej wartości nieruchomości nie znajdują uzasadnienia. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu nieprawidłowego przyjęcia przez Wojewodę [...] wartości wywłaszczonej nieruchomości na dzień sporządzenia operatu, a nie na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana z wykorzystaniem aktualnego operatu szacunkowego z dnia 5 października 2007 r., a zatem na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oszacowana wartość gruntu była aktualna. Zdaniem Ministra również zarzut dotyczący dokonania przez rzeczoznawcę nieprawidłowego wyboru rynku nieruchomości nie znajduje uzasadnienia, bowiem ww. przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania pod uwagę cen transakcyjnych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z powołanym przepisem tylko tego typu transakcje rzeczoznawca może brać pod uwagę przy określeniu wartości nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego podniesiona kwestia nieobecności rzeczoznawcy majątkowego podczas rozprawy nie stanowi naruszenia procedury dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, ponieważ przepis art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi podstawę do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nie nakazuje prowadzenia rozprawy z udziałem biegłego. Konkludując, Minister Infrastruktury stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 80 kpa, oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa, bowiem wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i udowodnione, zaś w decyzji organu wojewódzkiego wskazano na operat szacunkowy jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez H. D. i W. D. Skarżący zarzucili przedmiotowej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: • art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; • art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 79 § 2 kpa i art. 90 § 2 kpa poprzez uznanie prawidłowości działań organu I instancji w zakresie nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego; • art. 10 kpa poprzez uznanie, iż nie doszło do naruszenia przez organ I instancji zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z art. 134 i art. 151 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyznanie odszkodowania, którego wysokość nie odpowiada wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż postanowieniem z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1659/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. D. z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia. Powyższe postanowienie jest prawomocne od dnia 3 stycznia 2009 r. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym prawem. W zakresie swojej właściwości Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji oraz w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Przy czym Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Działając w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych powodów niż w niej podniesiono. Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z treścią art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma zagadnienie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania, bowiem skarżący w zasadzie koncentruje swoje zarzuty na tej części kwestionowanych rozstrzygnięć, które dotyczą wysokości przyznanej kwoty pieniężnej za wywłaszczoną nieruchomość, Z przepisu art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wynika, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć należy, że z art. 89 § 2 KPA wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ administracji, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych, albo w drodze oględzin. Ze względu na treść powołanego art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wymagającego udziału rzeczoznawcy w procesie ustalenia wysokości odszkodowania, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie wywłaszczenia nieruchomości pod pas drogowy i ustalenia odszkodowania, jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 90 § 2 KPA organ wzywa strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów, a także do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników, zgodnie z treścią art. 95 § KPA strona ma prawo do składania na rozprawie wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawiania dowodów na ich poparcie. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniem odszkodowania przeprowadził rozprawę administracyjną, wezwał także na rozprawę rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy. Faktycznie rzeczoznawca nie uczestniczył w rozprawie usprawiedliwiając swoją nieobecność. W piśmie z dnia 16.11.2007 r. skierowanym do organu, biegły rzeczoznawca zobowiązał się jednocześnie do pisemnej odpowiedzi na pytania uczestników rozprawy złożone do protokołu. Jednak organ ani też zainteresowane strony przed wydaniem decyzji nie uzyskały pisemnej odpowiedzi biegłego na wątpliwości i pytania, które zostały zapisane w protokole rozprawy. Ponieważ strony nie mogły również bezpośrednio zadawać pytań biegłemu nieobecnemu na rozprawie naruszyło to zdaniem Sądu ich uprawnienia procesowe. Z tych przyczyn brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Dalszą konsekwencją omówionych wyżej wad postępowania było naruszenie również art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, którego wątpliwości nie zostały wyjaśnione stronom na rozprawie, ani też później poprzez pisemne ustosunkowanie się do nich przez biegłego. Skutkiem tego doznała uszczerbku zarówno zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 KPA), jak i zasada prawdy obiektywnej (art. 7 KPA). Strona ma bowiem prawo do zadawania pytań biegłemu dotyczących okoliczności mających istotne znaczenie dla ustalenia wartości szacowanej nieruchomości. Takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.