I SA/Wa 1659/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. U. R. w Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej S. U. R. w Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") uchylił decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] i umorzył postępowanie w całości. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] r. S. U. R. w Z. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] r. przez Gminę Z. własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa położonej we wsi R. powiat K. oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest Księga Wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy dla K. Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w K. Decyzja z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, że biorąc pod uwagę zarówno treść art. 13 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz stan prawny działki [...] obowiązujący na dzień [...] r. decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że w oparciu o decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] doszło do podziału działki [...] o pow. [...] ha położonej we wsi R. na działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Jednocześnie w decyzji tej orzeczono, że pierwsza z wydzielonych działek przechodzi na własność S. U. R. w Z., zaś właścicielem drugiej pozostaje Skarb Państwa - S. U. R. w Z. Tym samym tylko w odniesieniu do jednej z działek S. U. R. w Z. była właścicielem, zaś w odniesieniu do przedmiotowej działki była jedynie podmiotem władającym, a prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu nabyła na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] r. znak [...]. Powyższy stan prawny potwierdza przy tym wypis z ewidencji gruntów oraz zapis zawarty w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej działki. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła S. U. R. w Z.. Podniosła, iż organ I instancji zbierając materiał dowodowy w sprawie zupełnie pominął postępowanie scaleniowe i nie przeprowadził dowodu z dokumentów zgromadzonych w tym postępowaniu. Tymczasem dokumenty te świadczą, iż prawo własności przedmiotowej działki przysługiwało spółdzielni, zaś w księdze wieczystej na skutek błędu w dokumentacji stanowiącej podstawę wpisu błędnie wpisano jako właściciela "S. P. - S. U. R. w Z.". Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własną decyzję z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że S. U. R. w Z. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, albowiem z akt sprawy wynika, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Tym samym po stronie S. U. R. w Z. brak jest interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...]. W odniesieniu do podniesionych zarzutów Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał argumentację dotyczącą władania przez odwołującą się przedmiotową nieruchomością. W odniesieniu zaś do niezgodności stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym organ wskazał, że na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domaganie się uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym możliwe jest jedynie w drodze postepowania cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. U. R. w Z.. Wskazała, iż organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, gdyż zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako właściciel był wpisany S. P. – S. U. R. w Z. co przesadza o tym, że Skarb Państwa nie figuruje jako wyłączny właściciel. S. U. R. w Z. podniosła, iż powyższe potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego dla K. w K. VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...], które to orzeczenie zostało przez organy zignorowane. Z postanowienia tego wynika, że decyzja z dnia [...] r. [...] przedłożona do wniosku o wpis nie może wywołać skutków prawnych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, bowiem Skarb Państwa nie był wyłącznym właścicielem tej działki. Z tego też powodu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] i umorzył postępowanie z wniosku Wójta Gminy Z. w przedmiocie zmiany treści wpisu "S. P. – S. K. R. w Z." na wpis "Skarb Państwa". Jednocześnie S. U. R. w Z. podniosła, że scalanie gruntów na terenie Gminy Z. zostało wszczęte decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], w sprawie postępowania scaleniowego gruntów na terenie całej gminy Z., w tym w miejscowościach R. i B. Rejestr gruntów przed scalaniem obejmował działkę nr [...] o pow. [...] ha w R. z wpisem na rzecz S. K. R. Z. Z rejestru przejściowego wynikało, że S. posiadała obszar o pow. [...] ha składający się z pow. [...] ha w R. oraz o pow. [...] ha w Z., a także dodatkowo obszar w B. o pow. [...] ha. W skutek scalenia został jej przyznany ekwiwalent za nieruchomości w postaci wydzielonej w R. działki nr [...], o pow. [...] co zostało potwierdzone wpisem w księdze wieczystej. Projekt scalenia został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], a załącznik do tej decyzji stanowił rejestr po scaleniu gruntów. Na skutek skarg, Minister Rolnictwa decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił część decyzji Prezydenta Miasta K. Ostateczne scalenie gruntów zostało zatwierdzone decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], w której na rzecz S. U. R. w Z. została przyznana działka nr [...] o pow. [...] ha odpowiadająca wcześniejszej działce nr [...]. Na podstawie ww. decyzji sporządzono operat ewidencji gruntów oraz rejestr gruntów dla dokonania wpisów w księgach wieczystych, gdzie dla działki nr [...] o powierzchni [...] ha wpisano jako właściciela "Skarb Państwa – S. U. R. w Z.". Dokumenty te stanowiły podstawę wpisu w księdze wieczystej założonej dla działki nr [...]. Podział działki nr [...] na działkę nr [...] i nr [...] nastąpił w [...] r. decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. z dnia [...] r. W dziale II księgi wieczystej KW [...] została wpisana własność "S. P. – S. U. R. w Z." mimo, że działka ta w wyniku postępowania scaleniowego stanowiła i stanowi własność S. U. R. w Z.. Tym samym organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przedmiocie własności działki naruszając tym samym art. 7, 77 i 80 k.p.a. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem relewantnych okoliczności, w tym w oparciu o dokumenty z postępowania scaleniowego. Ostatecznie też podniosła, że organ administracji w sposób niedopuszczalny zastąpił sąd powszechny w zakresie ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie s. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest na etapie postępowania odwoławczego na skutek złożenia przez skarżącą apelacji od wyroku Sądu Rejonowego dla K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej jako "p.u.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z przepisami prawa, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych. Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. stanowił art. 13 ust. 2, 3 i 4 w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości rolne stanowiące własność Skarbu Państwa, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, które nie zostały przekazane Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją w terminie do dnia [...] r. stały się z mocy prawa własnością gminy, na terenie której są położone. Zatem dla zaistnienia skutku prawnego, o którym mowa w ww. przepisie niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: po pierwsze nieruchomość, której dotyczy decyzja musi mieć charakter nieruchomości rolnej, po drugie: musi stanowić własność Skarbu Państwa, po trzecie: musiała być przeznaczona w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, po czwarte: nie została wcześniej przekazana Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją w terminie do dnia [...] r.. O ile w sprawie nie jest kwestionowane spełnienie pierwszej, trzeciej i czwartej z powyższych przesłanek, o tyle nie jest możliwym w chwili obecnej stwierdzenie, że została spełniona druga z nich. Uwadze organu uszedł bowiem fakt, iż równolegle do toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] r. toczy się postępowanie przed sądem powszechnym w oparciu o treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności". Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że wraz z "wnioskiem o rychłe rozpoznanie sprawy" datowanym na dzień [...] r. (data prezentaty organu [...] r.) skarżący przedłożył kserokopie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K., I Wydział Cywilny z dnia [...] r. sygn. akt [...] zawieszającego postępowanie na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. w sprawie z powództwa Gminy Z. przeciwko S. U. R. w Z. oraz Skarbowi Państwa – Staroście [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Również do tego wniosku załączona została kserokopia postanowienia Sądu Okręgowego w K., III Wydział Cywilny z dnia [...] r. sygn. akt [...] uchylające ww. postanowienie Sądu Rejonowego dla K. w K., I Wydział Cywilny z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Z uzasadnienia ww. postanowienia Sądu Okręgowego w K. wynika, że podstawą uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie [...] wynikało z błędnego przyjęcia przez Sąd Rejonowy dla K. w K., że wynik postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. stanowi zagadnienie prejudycjalne w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tymczasem ww. decyzja administracyjna, stanowiąca podstawę powództwa, nie utraciła waloru ostateczności i jest w myśl art. 16 k.p.a. wiążąca dla sądu powszechnego. Tym samym w ocenie Sądu Okręgowego w K. złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o treść art. 156 k.p.a. nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania cywilnego, gdyż nie pozbawia tej decyzji waloru ostatecznego. Należy również wskazać, iż w toku postępowania administracyjnego Sąd Rejonowy dla K. w K., I Wydział Cywilny w sprawie sygn. akt [...], a zatem w sprawie uzgodnienia treści KW z rzeczywistym stanem prawnym, kilkakrotnie zwracał się do organu o wskazanie na jakim etapie postępowania znajduje się przedmiotowe postępowanie administracyjne, tj pismem datowanym na dzień [...] r. (data prezentaty organu [...] r.), [...] r. (data prezentaty organu [...] r.), [...] r. (data prezentaty organu [...] r. – data wpływu do departamentu [...] r.), [...] r. (data prezentaty organu [...] r.), [...] r. (data prezentaty organu [...] r.), [...] r. (data prezentaty wpływu do organu [...] r.) a organ na nie odpowiadał odpowiednio pismami z dnia [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. Tym samym organ prowadzący postępowanie posiadał wiedzę o toczącym się postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dotyczącym przedmiotowej działki jeśli nie z odpisów ww. postanowień Sądu Rejonowego dla K. w K. czy Sądu Okręgowego w K., o oryginały których organ nie wystąpił, to przynajmniej z korespondencji kierowanej przez Sąd Rejonowego dla K. w K. Tymczasem dopiero ostateczne ustalenie stanu prawnego działki nr [...] w postępowaniu opartym o treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece może stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem w skutek wydanego wyroku przez ten sąd, ustalona zostanie ostateczna treść księgi wieczystej w zakresie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie z oświadczenia pełnomocnika skarżącego wynika, iż ww. postępowanie do chwili obecnej nie zostało zakończone. Rolą organu było zatem wystąpienie do tegoż sądu o wskazanie na jakim etapie jest postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej. W zależności od otrzymanej odpowiedzi organ winien podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o właściwe przepisy k.p.a., zwłaszcza w świetle argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 5) wskazującej, że niezgodność księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym możliwa jest do usunięcia właśnie w postępowaniu cywilnym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W świetle powyższego za nieodpowiadające prawu należy uznać własne ustalenia poczynione przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz faktu jedynie władania przez skarżącą tą nieruchomością. Wobec stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organy są związane wytycznymi i oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.