I SA/Wa 1662/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Miasta Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] uchylającej decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] i orzekającej o stwierdzeniu nabycia przez Gminę Ł. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...] m², w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy powyższą decyzję. Z akt i wydanych decyzji wynika następujący stan sprawy. W dniu 17 grudnia 2002 r. Prokurator Generalny RP, powołując art. 184 § 1-3 k.p.a., wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprzeciw od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2000 r. zarzucając jej rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Prokurator podniósł, że przedmiotowa nieruchomość służyła w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań należących do właściwości organu administracji rządowej - Ministra Łączności. W myśl art. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Łączności (Dz. U. Nr 67, poz. 408) Minister ten realizuję politykę państwa w zakresie funkcjonowania i rozwoju łączności. Stosownie do przepisów art. 3 pkt 2 i 3 tej ustawy do zakresu jego działalności należy m.in. tworzenie warunków organizowania usług pocztowych i nadzór nad technicznymi warunkami funkcjonowania i użytkowania środków łączności. Organ ten wykonuje również zadania w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa Państwa oraz inne zadania określone w ustawach szczególnych. Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności (Dz. U. Nr 54, poz. 275 ze zm.) ustanowiła monopol Państwa w dziedzinie poczty i telekomunikacji. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zarobkowy przewóz i doręczanie korespondencji pisemnej i otwartej w obrocie krajowym i zagranicznym jest wyłącznym prawem państwa w dziedzinie poczty. Działalność objętą prawem wyłączności w dziedzinie poczty wykonywały – stosownie do art. 4 – jednostki podległe Ministrowi Łączności. Przedsiębiorstwo [...] utworzone zostało zarządzeniem nr 76 Ministra Poczty i Telegrafu z dnia 3 marca 1955 r. Obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r. statut tego Przedsiębiorstwa zatwierdzony został przez Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności w dniu 8 marca 1989 r. (art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych – Dz. U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201 ze zm.). Wykorzystywana przez wymienione Przedsiębiorstwo skomunalizowana nieruchomość była zabudowana zespołem budynków garażowych i budynkiem administracyjnym i służyła do wykonywania usług transportowych łączności, a zatem służyła wykonywaniu zadań należących do właściwości Ministra Łączności. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nie wymaga, aby składniki mienia ogólnonarodowego służyły wykonywaniu zadań przez organ administracji rządowej, lecz żeby służyły wykonywaniu zadań należących do właściwości takiego organu, chociażby wykonywał je inny podmiot. Wątpliwości budzi stanowisko KKU, że wymienione Przedsiębiorstwo wykonywało zadania w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa Państwa na takich samych zasadach jak inne przedsiębiorstwa. W piśmie z dnia 6 czerwca 2007 r. Prokurator Generalny podtrzymał stanowisko przedstawione w sprzeciwie. Rozpatrując ponownie sprawę - na wniosek Miasta Ł. - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2007 r. Uzasadniając to stanowisko organ stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nie stało się mieniem komunalnym mienie ogólnonarodowe, które w dniu 27 maja 1990 r. służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Użyte w przepisie pojęcie "służyły" oznacza stan faktyczny, a nie tytuł prawny bez względu na to, czy tytuł ten stanowiło powierzenie zarządu składnikiem mienia państwowego określonej państwowej jednostce organizacyjnej, czy tytuł ten był umowny. Służenie wykonywaniu zadań publicznych nawiązuje nie do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z własności państwowej, lecz do charakteru zadań, których wykonywaniu określony składnik majątkowy faktycznie służy. Zadania publiczne polegają na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb społeczności. Organami zaś administracji rządowej w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy są organy szeroko rozumianej władzy wykonawczej. Przedmiotowa nieruchomość, jak wynika z odpisu księgi wieczystej, stanowiła na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m. Ł. z dnia [...] października 1960 r. sygn. Ns [...] własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. Wojewoda Ł. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] nr [...] w Ł. prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Nie można zgodzić się z argumentacją wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że nieruchomość ta nie służyła wykonywaniu zadań publicznych, skoro przedmiotem działania tego Przedsiębiorstwa było wykonywanie zadań w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa na takich samych zasadach jak inne przedsiębiorstwa państwowe. Zgodnie z postanowieniami statutu przedmiotem działania wspomnianego Przedsiębiorstwa było świadczenie usług transportowych dla państwowej jednostki organizacyjnej [...] oraz innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych i nadzorowanych przez Ministra Łączności. Skoro organem założycielskim Przedsiębiorstwa był organ administracji rządowej, to wszystkie kompetencje organów administracji rządowej należą do zadań publicznych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił też pogląd Prokuratora Generalnego, że na mocy przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Łączności, Minister ten w przypisanym mu zakresie działania wykonywał m.in. zadania w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności Państwa. Wykonywania zadań w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności Państwa nie można utożsamiać wyłącznie z zakresem tej aktywności objętym ustawą z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony, gdyż jest to pojęcie szersze i obejmuje także realizację zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa wewnętrznego. Minister Łączności w ramach swojej działalności tworzy warunki organizowania usług pocztowych i nadzór nad technicznymi warunkami funkcjonowania i użytkowania środków łączności. Ponadto ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności ustanowiła monopol Państwa w dziedzinie poczty i telekomunikacji. Działalność objętą prawem wyłączności w dziedzinie poczty wykonywały jednostki podległe Ministrowi Łączności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Ł. wniosło o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Przedsiębiorstwo [...] nr [...] w Ł. nie należało do struktury organizacyjnej p.p. [...] i zgodnie ze statutem zatwierdzonym w dniu 8 marca 1989 r. działało na podstawie ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz zarządzenia Ministra Łączności nr 105 z dnia 6 grudnia 1986 r. w sprawie dostosowania działalności do przepisów ustawy. Ze statutu nie wynika, aby Przedsiębiorstwo to realizowało zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej. Fakt, że dane przedsiębiorstwo państwowe, działające na zasadach ogólnych, świadczyło usługi na rzecz p.p.[...], [...] oraz innych jednostek organizacyjnych nie może stanowić dowodu potwierdzającego wykonywanie w dniu 27 maja 1990 r. zadań określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Każde przedsiębiorstwo państwowe może świadczyć różnego rodzaju usługi na rzecz organów administracji rządowej, lecz taka działalność nie może stanowić podstawy do odmowy komunalizacji mienia z mocy prawa. Przyjmując takie założenie, grunty wszystkich przedsiębiorstw państwowych nie mogłyby podlegać komunalizacji z mocy prawa. Kwestię wykonywania zadań w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa Państwa według zasad określonych w odrębnych przepisach wyjaśniła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z [...] kwietnia 2000 r. stwierdzając, że poglądu tego nie można oprzeć na zapisie w statucie przedsiębiorstwa, iż wykonuje ono zadania w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa państwa, według zasad określonych w odrębnych przepisach. Zadania takie mogą wykonywać liczne przedsiębiorstwa państwowe na podstawie przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Pogląd o szczególnym trybie wyłączenia tej nieruchomości z komunalizacji jest nie do przyjęcia dla Miasta Ł., które z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. stało się jej właścicielem tym bardziej, że Minister nie wskazał, jakie konkretne zadania w zakresie obronności realizowało to Przedsiębiorstwo oraz jakie przepisy wskazywałyby na bezpośrednie i faktyczne służenie przedmiotowych gruntów wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Określenie "służą wykonywaniu zadań publicznych" spełnione jest tylko wówczas, gdy sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem tych zadań faktycznie i bezpośrednio. Organ dokonał rozszerzającej wykładni art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 1998 r. sygn. I SA 1120/97 stwierdził zaś, że niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia tego przepisu jako przepisu szczególnego, stanowiącego wyjątek od zasady komunalizacji mienia z mocy prawa. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tym dalszym przepisem ustawy jest przepis art. 11 ust. 1 pkt 1, który stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przepis art. 11 ustawy zawiera wyjątki od zasady, zgodnie z którą mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 stało się mieniem właściwych gmin. Artykuł 11 jest przepisem szczególnym i jako taki musi być interpretowany ściśle, co oznacza, że nie jest dopuszczalna jego rozszerzająca wykładnia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1998 r. sygn. I SA 1120/97). Wykładnia gramatyczna powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że wyłączeniu z komunalizacji podlegają tylko te składniki mienia ogólnonarodowego, które wprost związane są z bezpośrednią działalnością administracyjną Państwa, sądownictwem, specjalną administracją rządową (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. sygn. I SA 372?98, Lex 45027). Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym zasadnicze znaczenie dla oceny wyłączenia na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy mienia z komunalizacji ma ustalenie, czy i w jaki sposób służyło ono wykonywaniu zadań publicznych. W tym kontekście tytuł prawny do przedmiotowego mienia nie ma znaczenia, gdyż ustawodawca używając słowa "służyły" wprowadził kryterium stanu faktycznego, a nie tytułu prawnego. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ocena, czy przedmiotowe mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do podmiotów wymienionych w tym przepisie. W postępowaniu nadzorczym, wszczętym po upływie blisko 4 lat od złożenia przez Prokuratora Generalnego sprzeciwu, zakończonym zaskarżonymi decyzjami nie wykazano w sposób niewątpliwy, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2000 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił argumenty Prokuratora Generalnego zgłoszone w sprzeciwie. W wydanych decyzjach trudno doszukać się własnych ocen organu w odniesieniu do zasadniczej w sprawie kwestii, czy w ogóle w sprawie miał zastosowanie przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i czy rzeczywiście badana decyzja naruszała rażąco przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Nie przekonuje stanowisko organu, że skoro Minister Transportu, Żeglugi i Łączności był organem założycielskim Przedsiębiorstwa [...] nr [...] w Ł., to nieruchomość była wyłączona z komunalizacji, gdyż – jak zdaje się to wynikać z decyzji – Przedsiębiorstwo wykonywało zadania publiczne w imieniu tego Ministra, a ponadto wszystkie kompetencje organów administracji rządowej należą do zadań publicznych tych organów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201 ze zm.), przedsiębiorstwo państwowe jest samodzielnym, samorządnym i samofinansującym się podmiotem gospodarczym posiadającym osobowość prawną. Artykuł 4 ust. 1 tej ustawy określał samodzielność przedsiębiorstwa, a ustęp 2 przewidywał, że organy państwowe mogą podejmować decyzje w zakresie działalności przedsiębiorstwa państwowego tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie. Istotne znaczenie przy ocenie, czy [...] nr [...] wykonywało zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa Państwa ma treść art. 5 powołanej wyżej ustawy i wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenia. Zgodnie z art. 5 ust. 1 Rada Ministrów określi zakres stosowania przepisów ustawy do przedsiębiorstw państwowych podległych Ministrowi Obrony Narodowej oraz Ministrowi Finansów i NBP, a także przedsiębiorstw podległych Ministrowi Sprawiedliwości, działających przy zakładach karnych. W myśl art. 5 ust. 2 Rada Ministrów określała zakres stosowania przepisów ustawy do przedsiębiorstw państwowych wykonujących w całości lub w przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa. Definicję przedsiębiorstwa państwowego wykonującego w całości lub w przeważającej części zadania dla obronności i bezpieczeństwa Państwa zawiera § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie zakresu stosowania ustaw o przedsiębiorstwach państwowych oraz o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących w całości lub w przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, a także do wykonujących te zadania jednostek organizacyjnych innych przedsiębiorstw (Dz. U. z 1982 r. Nr 1, poz. 3 ze zm.). Paragraf 1 ust. 2 rozporządzenia stanowił, że określenia przedsiębiorstw i jednostek organizacyjnych, do których mają zastosowanie przepisy art. 5 ust. 2 ustawy dokonuje Minister Przemysłu – Przewodniczący Rady Przemysłu Obronnego, na wniosek organu założycielskiego, zaopiniowany przez Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Ministra Finansów w uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej poprzez nadanie statusu przedsiębiorstwa przemysłu obronnego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby [...] nr [...] uznane zostało za przedsiębiorstwo wykonujące w całości lub w przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa (art. 5 ust. 2), a Minister Transportu, Żeglugi i Łączności nie został wymieniony art. 5 ust. 1 ustawy, należy więc przyjąć, że Przedsiębiorstwo to działało na zasadach ogólnych wynikających z ustawy o przedsiębiorstwach państwowych i uznać też, że wymienione w statucie zadania w zakresie bezpieczeństwa i obronności Państwa wykonywało ono na podstawie ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Innymi słowy art. 5 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych nie przewidywał przedsiębiorstw podległych Ministrowi Transportu, Żeglugi i Łączności, ani Ministrowi Łączności, a z faktu, że był on organem założycielskim też nie wynika podległość. Zatem Przedsiębiorstwo to występowało w obrocie prawnym we własnym imieniu i na własny rachunek (art. 43 ustawy), a organ założycielski miał prawo wkraczania w jego sprawy tylko w wypadkach przewidzianych przepisami ustawowymi (art. 56 ustawy). Ponieważ w sprawie nie zostało wykazane aby Przedsiębiorstwo było przedsiębiorstwem wykonującym zadania w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa Państwa, gdyż nie spełniało warunków z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. stanowisko organu, iż zachodzą okoliczności wyłączające przedmiotową nieruchomość z komunalizacji nie zostało przekonująco wykazane. W związku z tym w ponownym postępowaniu Minister dokona oceny charakteru zadań wykonywanych przez [...] nr [...] w świetle treści obowiązujących w dniu 27 maja 1990 r. przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych i rozporządzenia z 30 listopada 1981 r. Konieczne też będzie zajęcie stanowiska co do wątpliwej oceny, że monopol Państwa w dziedzinie usług pocztowych miał wpływ na wyłączenie z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Z tego względu Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).