I SA/Wa 1663/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) asesor WSA Janusz Walawski Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi H. i M. małżonków S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie wyjaśnienia treści decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości KW Nr [...], położonej w W. przy ul. [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2004 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha na sześć działek – będącej własnością H. i M. S. W dniu 4 lutego 2005 r. małżonkowie S. zwrócili się o wyjaśnienie treści powyższej decyzji. We wniosku wskazali, że jak wynika z treści decyzji nieruchomość została podzielona na sześć działek, a z uzasadnienia decyzji wynika, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest ona przeznaczona pod mieszkalnictwo wielorodzinne i usługi oraz pod ulice i plac publiczny. Wydzielenia poszczególnych działek ze wskazaniem przeznaczenia i z określeniem przejścia tych gruntów na własność gminy nie dokonano jednak w sentencji decyzji. Brak takiego rozstrzygnięcia w decyzji, zdaniem wnioskodawców, rodzi wątpliwości czy decyzja tej treści może wywołać ograniczenie w sprzedaży nieruchomości jako całości lub poszczególnych działek. Wątpliwości wnioskodawców pogłębia fakt, że w podstawie prawnej decyzji powołano się na art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz czynność wydzielająca na cel publiczny nie została rozstrzygnięta w samej decyzji. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. wyjaśnił, w trybie art. 113 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "kpa"), treść decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Wyjaśnił, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2000 r. nieruchomość, która uległa podziałowi, położona jest na terenach przeznaczonych w tym planie pod mieszkalnictwo wielorodzinne (MW) i usługi (U) oraz pod ulice: [...], [...], [...] i plac publiczny (skrzyżowanie ulic [...] i projektowanej ul. [...] - [...] [...]: - dz. [...] położona jest w kwartale [...]; - dz. [...] położona jest w kwartale [...]; - dz. [...] przeznaczona jest wg planu pod poszerzenie ul. [...] - [...] - ulica lokalna; - dz. [...] przeznaczona jest pod projektowaną ulicę [...] - stanowi wewnętrzny układ komunikacji kołowej - dojazd; - dz. [...], [...] przeznaczone są wg planu pod projektowaną ulicę [...] (ulica dojazdowa) i projektowany plac publiczny. Organ wskazał, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii dróg, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom w wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Organ wyjaśnił też, że do dnia wydania postanowienia Rada W. nie podjęła uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych - dróg, których przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...]. W dniu zaś wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, na podstawie obowiązującej wówczas Uchwały nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r., ulica [...] była zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Obecnie na mocy Uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. ulica [...] zaliczona jest do kategorii dróg gminnych. W zażaleniu na postanowienie Prezydenta W. małżonkowie S. wnieśli o jednoznaczne stwierdzenie, czy na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] położonej przy ul. [...], wydzielono jakąkolwiek część ww. nieruchomości pod drogi publiczne, a w przypadku odpowiedzi negatywnej wnieśli o sprostowanie decyzji polegające na skreśleniu w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako zamieszczonego bez związku z treścią decyzji i będącego pomyłką w rozumieniu art. 113 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że zarzuty zażalenie w swej istocie odnoszą się nie do treści postanowienia wyjaśniającego treść decyzji, ale do treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - sugerując zmianę jej treści. Postępowanie odwoławcze zaś może dotyczyć jedynie postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji i tylko zarzuty dotyczące tego postanowienia mogą być przedmiotem badania organu odwoławczego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. i M. S. W skardze zarzucono naruszenie art. 6, 7, i 8 kpa poprzez ich niezastosowanie, naruszenie art. 144 kpa w związku z art. 128 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wnieśli także o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz o orzeczenie co do istoty, poprzez jednoznaczne stwierdzenie czy na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wydzielono jakąkolwiek część pod drogi publiczne, ewentualnie o przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. do ponownego jej rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem, Sąd ten nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i postanowienia Prezydenta W. wyjaśniających, na żądanie strony, wątpliwości co do treści decyzji. Wadliwości decyzji mogą mieć różny charakter i stosownie do ich wpływu na treść decyzji mogą mieć charakter istotny lub nieistotny. Wadliwości istotne są usuwane poprzez uchylenie decyzji lub też stwierdzenie jej nieważności. Natomiast wady nieistotne, nie mające wpływu na byt prawny decyzji, sprowadzające się do omyłek, błędów pisarskich czy maszynowych albo też niejasności w treści decyzji, są usuwane w trybie rektyfikacji decyzji. Tryb ten obejmuje uzupełnienie decyzji, jej sprostowanie, bądź też wykładnię jej treści. Zgodnie z art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może natomiast prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia, czy też pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem. Należy zaznaczyć, że zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ administracyjny nie może w drodze wyjaśnienia zmienić rodzaju sprawy, którą rozstrzygnął. Oznacza to, że przedmiotem postanowienia wyjaśniającego może być wyłącznie decyzja wydana w sprawie. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. M.in. wypowiadanie się w ramach postanowienia wyjaśniającego decyzję o kwestiach, które nie były tą decyzją rozstrzygane, prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i de facto treści decyzji przez nowe określenie jej zakresu. Skarżący żądali wyjaśnienia wątpliwości co do treści wydanej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] na sześć działek - będącej ich własnością. Postanowienie Prezydenta W. wyjaśniające wątpliwości co do treści tej decyzji zawiera szerokie wyjaśnienia, gdyż w uzasadnieniu postanowienia wskazano, które działki, wydzielone na podstawie projektu podziału nieruchomości, są przeznaczone pod mieszkalnictwo wielorodzinne i usługi oraz pod ulice i plac publiczny zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił też rozumienie definicji “drogi publicznej" zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i warunki zaliczania dróg do kategorii dróg, a także przedstawił stan regulacji prawnych dotyczących dróg w W. Intencją skarżących, jak wynika ze skargi, jest wyjaśnienie ustaleń faktycznych i prawnych przyjętych jako przesłanki wydanej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, zwłaszcza w części dotyczącej wydzielenia niektórych działek, powstałych w wyniku podziału nieruchomości, pod drogi publiczne. Skarżący wnieśli, aby w razie niewydzielenia żadnych działek pod drogi publiczne, organ dokonał sprostowania decyzji przez skreślenie w podstawie prawnej wydanej decyzji art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem należy zwrócić uwagę, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Przy pomocy wykładni organ nie może dokonywać nowych ustaleń prowadzących do rozstrzygnięć nie objętych decyzją, którą poddał tej wykładni. Wykładnia taka nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia ani do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia, nie może być oparta na nowych dowodach i nowych ustaleniach. Ma bowiem służyć wyłącznie wyjaśnieniu decyzji w zakresie, w jakim została ona wydana i niczemu więcej. Instrument uregulowany w art. 113 § 2 kpa nie może być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia. Innymi słowy, braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie tego przepisu. Tego rodzaju ustalenia, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym, bądź też w trybie nadzoru. Kognicja Sądu w tej sprawie zakreślona jest granicami zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego wydanych w oparciu o art. 113 § 2 kpa. Przedmiotem oceny jest więc wyłącznie to, czy pozostają one w zgodzie z prawem. Skoro zatem zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.