I SA/Wa 1663/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant referent stażysta Zofia Holona po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. L. i B. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 lipca 2025 r. nr 3103/2025 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. L. i B. W. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1663/25 UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 30 lipca 2025 r. nr 3103/2025 po rozpatrzeniu odwołania z dnia 18 kwietnia 2023 r. J. L. i B. W. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 132/SD/2023 z dnia. 17 marca 2023 r. o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" działka [...], stanowiącą część dz. ew. nr [...] z obrębu [...] utrzymał w mocy tę decyzję. Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją nr 132/SD/2023 z dnia 17 marca 2023 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił J. L. i B. W. przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" działka [...], stanowiącą część dz. ew. nr [...] z obrębu [...], z uwagi na niespełnienie przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. warunkujących przyznanie odszkodowania, tj. przedmiotowa nieruchomość, przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, oraz dawny właściciel/jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Od powyższej decyzji wpłynęło odwołanie. W następstwie jego rozpoznania Wojewoda Mazowiecki wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Następnie, organ wskazał, że w orzecznictwie, ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym kwestia przeznaczenia działki odnosi się do jej klasyfikacji w obowiązującym przed wejściem w życie dekretu dokumentem planistycznym stanowiącym akt prawa miejscowego zgodnym z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej z dn. 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U RP Nr 23 poz. 202). Jak wskazał dalej organ, w aktach sprawy znajduje się opinia geodety uprawnionego z dnia 14 października 2013 r. opisująca działkę nr [...], jako pochodzącej z bloku IX, nie zaś X. W toku jednak postępowania pierwszoinstancyjnego organ zlecił wykonanie nowej opinii (analiza geodezyjna z dnia 24 marca 2021 r.), która zawiera wyjaśnienia w powyższym zakresie. Jak wskazał biegły numeracja działek tej nieruchomości prowadzona jest w sposób ciągły dla każdego z działów. W związku z tym oraz w wyniku analizy planu sytuacyjnego Działu V-go powyższej nieruchomości hipotecznej stwierdzono, że działka [...] z działu V znajduje się w bloku X, a nie w bloku IX. Zatem, organ przyjął, że opracowanie geodezyjne z dnia 24 marca 2021 r. stanowi dowód wiarygodny i przydatny w zakresie ustaleń spełnienia przesłanek zawartych w art. 215 ust. 2 u.g.n., będąc opinią specjalistyczną. W związku z powyższym, Wojewoda wskazał, że skoro w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenie zalewowym, to nie mogła być ona przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, słusznie zatem Prezydent m.st. Warszawy w zaskarżonej decyzji uznał, że przesłanka planistyczna w omawianej sprawie nie została spełniona. Druga przesłanka określona w art. 215 ust. 2 u.g.n. warunkuje ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu warszawskiego, jeżeli utrata faktycznego możliwości władztwa nad nieruchomością przez właścicieli lub ich następców prawnych nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, organ I instancji doszedł do wniosku, że również ta przesłanka nie została spełniona i na tej podstawie wydał decyzję odmowną. Jak wskazał Wojewoda, treść przepisu nie nakłada na organ administracji określenia konkretnej daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością. Rolą organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w ten sposób, aby potwierdzić lub wykluczyć utratę faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Jak wskazał dalej Wojewoda - organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 77 par. 1 i art. 7 k.p.a., zgromadził dokumentację odnoszącą się do ustalenia omawianej przesłanki. Jednym z dokumentów w przedmiotowej sprawie jest projekt dotyczący ukształtowania wysypiska na [...] i załączonego do niego szkicu. W dniu 15 września 1958 r. Naczelny 7 Architekt Warszawy zaakceptował wstępny projekt zagospodarowania m in. niniejszego terenu pod wysypisko. Co prawda dokument ten został sporządzony 6 miesięcy po dacie istotnej z punktu widzenia przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n., nie mniej jednak w aktach sprawy znajduje się szkic lokalizacji szczegółowej czasowej do zaświadczenia Nr [...] z dnia 19 kwietnia 1955 r. wydanego dla Wojewódzkiej Rady Związków Zawodowych na lokalizację szczegółową czasową ogródków działkowych, na którym obszar omawianej nieruchomości został opisany jako wysypisko. W analizie geodezyjnej z dnia 24 marca 2021 r. biegły geodeta wskazał, że najstarszym odnalezionym dokumentem mówiącym o podmiotach władających opiniowaną nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. jest operat z założenia ewidencji gruntów obręb [...], zgodnie z którym, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach ówczesnej działki ewidencyjnej nr [...], którą władało Prezydium Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Na mapie znajdującej się w operacie założenia ewidencji gruntów obręb [...] m.in. na opiniowanym terenie opisane jest wysypisko gruzu. Dodatkowo, jak wynika z treści analizy geodezyjnej na dzień jej sporządzenia zgodnie z wypisem ze zbioru bazy danych ewidencji gruntów i budynków, władającym jest w dalszym ciągu organ. Zdaniem Wojewody, powyższe dokumenty korespondują z sytuacją odfotografowaną na zdjęciu lotniczym z roku 1955, na które biegły geodeta wykreślił granice hipotecznej nieruchomości. Porównanie w/wym. szkiców oraz opisu stanu zagospodarowania terenu, który obejmował także przedmiotową nieruchomość, z sytuacją widoczną na zdjęciu wskazuje, że co najmniej od roku 1955 nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. hip. [...]" dz. [...] z działu V bloku X stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], była wykorzystywana jako wysypisko, na części której znajduje się utwardzony pas drogi służący prawdopodobnie jako droga przejazdowa na obrębie wysypiska. Organ wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia nie zostały opisane przez biegłego fotogrametrę uprawnionego do tego zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym i jako takie nie mogą w myśl art. 75 k.p.a. stanowić samodzielnego dowodu w ramach oceny spełnienia przesłanki odszkodowawczej z art. 215 ust. 2 u.g.n. Jednakże, jak wskazał dalej Wojewoda zdjęcia te nie stanowią jedynego dowodu na utratę posiadania przez dawnego właściciela nieruchomości przy ul. [...], zaś pozostały materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji pozwala na uznanie, że utrata faktycznego władania nastąpiła przed 5 kwietnia 1958 r. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, Prezydent m.st. Warszawy słusznie uznał, że obie przesłanki wynikające z art. 215 u.g.n. nie zostały spełnione, tj. przedmiotowa działka nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz pozbawienie dawnego właściciela/ jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nią nastąpiło przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. L. i B. W. Zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 7 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. nr 50 poz. 279) (dalej również jako "dekret warszawski") poprzez ich błędną, a dokonaną w ślad za Prezydentem m.st. Warszawy, wykładnię skutkującą przyjęciem, że faktyczne władanie nieruchomością winno dotyczyć całej nieruchomości, a nie polegać na władaniu jedynie poszczególnymi jej częściami, 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (dalej również jako ,k.p.a") polegające z jednej strony na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz na dokonaniu dowolnej oraz pozostającej w sprzeczności z zasadami logiki, a nie swobodnej, oceny zebranych w toku postępowania dowodów, z drugiej zaś na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz będące skutkiem powyższego naruszenie: 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy Decyzji Prezydenta odmawiającej ustalenia oraz przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 17 marca 2023r. odmawiającą Skarżącym przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], oznaczoną hip. "[...]" działka [...], część działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...]. Z uzasadnienia organu wynika, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki wskazane w treści art. 215 ust. 2 u.g.n. Na podstawie opinii geodezyjnej z 24 marca 2021r., co do której Skarżący nie przedstawili kontroperatu Wojewoda ustalił, że sporna nieruchomość stanowiąca działkę [...] położona jest w bloku X, a nie jak wcześniej przyjmowano w bloku IX, co oznacza, że objęta była Planem Ogólnym Zabudowania m.st. Warszawy z 11 sierpnia 1931r. w obrębie którego usytuowana była na terenie obszaru oznaczonego jako " tereny zalewowe", a zatem nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Organ wskazał ponadto, że utrata władania omawianą działką przez jej właścicieli nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958r. Wojewoda wywiódł to z dokumentów, które w jego ocenie potwierdzają, że na Siekierkach w relewantnym czasie funkcjonował projekt dotyczący ukształtowania wysypiska. W dniu 15 września 1958r. Naczelny Architekt Warszawy zaakceptował bowiem wstępny projekt zagospodarowania omawianego terenu pod wysypisko. Organ podkreślił, że co prawda dokument ten powstał 6 miesięcy po dacie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, jednakże w aktach znajduje się także szkic lokalizacji szczegółowej czasowej do zaświadczenia nr [...] z dnia 19 kwietnia 1955r. wydanego Wojewódzkiej Radzie Związków Zawodowych na lokalizację szczegółową ogródków działkowych, na którym sporny teren przedmiotowej nieruchomości opisany jest jako wysypisko. Także na zdjęciu lotniczym z 1955r. na którym geodeta wykreślił granice hipoteczne spornej działki widoczne jest, że co najmniej od 1955r. była ona wykorzystywana jako wysypisko, na części której znajdował się utwardzony pas drogi służący prawdopodobnie jako droga przejazdowa wysypiska. Skarżący zarzucili w skardze przede wszystkim, że Wojewoda Mazowiecki zaniechał dokonania analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonał jego dowolnej oceny oraz nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez wnioskodawców, a w konsekwencji wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał jego błędnej oceny prawnej. Stanowisko to Sąd, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, w całości podziela. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ II instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, 77 §, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i przedwcześnie wydał decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy odmawiające Skarżącym przyznania odszkodowania. Podkreślenia wymaga, że w aktach administracyjnych zebranych w toku postępowania znajduje się szereg dokumentów, które zaprzeczają tezie Wojewody Mazowieckiego wywiedzionej z opinii geodezyjnej geodety uprawnionego A. K. z 24 marca 2021r., że dawna działka hipoteczna nr [...] znajdowała się w bloku X , a nie w bloku IX, opisanych w decyzji. W szczególności są to opinie rzeczoznawców z 2016r., 2019r. oraz opinia geodety uprawnionego S. S. z 14 października 2013r., która znajduje się w aktach postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 20 marca 2014r., odmawiającą przyznania poprzedniczce prawej Skarżącej prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Ustalenia przeciwne do przyjętych przez organ poczynione zostały także w opinii biegłych K. S. i M. S. z 20 września 2011r., która została zlecona przez organ dla dawnej działki hipotecznej nr [...] z bloku IX, sąsiadującej z przedmiotową działką nr [...]. Wojewoda nie wyjaśnił także zajętego przez siebie stanowiska w kontekście treści zaświadczenia hipotecznego Sądu Grodzkiego w Warszawie z 3 stycznia 1948r. [...] oraz aktu notarialnego kupna – sprzedaży przedmiotowej działki, Rep. [...] z [...] lipca 1944r., które to dokumenty odwołują się do jej zlokalizowania w dziale V z bloku IX. W swoich rozważaniach organ odwoławczy pominął cały zebrany materiał dowodowy i ograniczył się do wskazania, że organ I instancji pozyskał nową analizę geodezyjną z 24 marca 2021r. oraz jednozdaniowej konkluzji, że " Jak wskazał biegły numeracja działek tej nieruchomości prowadzona jest w sposób ciągły dla każdego z działów i w związku z tym, oraz w wyniku analizy planu sytuacyjnego Działu V działka [...] z Działu V znajduje się w bloku X a nie bloku IX." Takie zaniechane Wojewody odnośnie wyjaśnienia zasadniczej kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w celu dokonania oceny całości materiału dowodowego, w tym także skonfrontowania dowodów, które organ uznał za wiarygodne z pozostałymi, zawierającymi oceny odmienne od przyjętych przez Wojewodę. W szczególności za uzasadnioną należy uznać potrzebę dokonania przez Wojewodę oceny przydatności dla rozpoznania sprawy niniejszej opinii biegłych K. S. i M. S. z 20 września 2011r.,skoro z jej treści wprost wynika, że cały blok IX przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową na podstawie parcelacji budowlanej, przeprowadzonej i zatwierdzonej przez właściwe władze, co potwierdza, że teren ten – w skład którego wchodziła także sporna działka [...] – został wyłączony z przeznaczenia pod tereny zalewowe na rzecz budownictwa mieszkaniowego niskiego. Jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie przez organ II instancji przesłanki rzeczywistego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod tereny zalewowe lub pod zabudowę jednorodzinną jest szczególnie istotny także z tego powodu, że dowody wskazane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na okoliczność ustalenia daty utraty przez właścicieli omawianej działki faktycznego władania nią, nie mogą zostać ocenione przez Sąd jako wystarczające dla ustalenia, że utrata ta nastąpiła przed 5 kwietnia 1958r. Wskazane przez Wojewodę dokumenty nie odwołują się bowiem do żadnej konkretnej decyzji lokalizacyjnej dotyczącej powstania wysypiska, obejmującego przedmiotową działkę, ani także nie dowodzą aby na sporny teren wprowadzony został inwestor publiczny. Prowadzenie prac porządkowych zarządzonych przez władze miejskie i wyjeżdżenie pasa ogólnie dostępnego gruntu nie jest zaś wystarczające dla wykazania zaistnienia przesłanki " utraty władania" w dacie istotnej z punktu widzenia art. 215 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Sądu zarzucona w skardze wadliwość procedowania przez Wojewodę dotyczy także oceny przez organ zdjęcia lotniczego z 1955r. Wojewoda Mazowiecki bezzasadnie nie uwzględnił wniosku zawartego w odwołaniu o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego fotogrametry w celu dokonania jego opisu, sam jednakże ograniczył się do oceny, że nie budzi wątpliwości, że widnieje na nim wyjeżdżona droga. Organ nie wyjaśnił także jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma fakt jej istnienia oraz z czego wywodzi, że była utwardzona. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.