I SA/Wa 1665/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Agnieszka Dauter po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części utrzymującej w mocy punkt 2 postanowienia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] oraz punkt 2 postanowienia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w części opisanej w punkcie 1 wyroku. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] orzekł w pkt. I o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. [...] i [...] zajęty pod drogę publiczną i w pkt II wyznaczył wnioskodawcom dwumiesięczny termin do wystąpienia do Wojewody [...] o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 972 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że współwłaścicielami nieruchomości są J. i J. małż. S. Ostateczna decyzja Wojewody wydana w trybie art. 73 ust. 3 wymienionej ustawy stanowi podstawę do ujawnienia właściciela przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej. Oznacza to, że po uzyskaniu takiej decyzji oraz dokonaniu w księdze wieczystej wpisu właściciela gruntu zajętego pod ulicę, sprawa odszkodowania może być merytorycznie rozstrzygnięta przez Prezydenta W. Sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zależy zatem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. wskazując w uzasadnieniu, że decyzja wydana na podstawie art. 73 ustawy potwierdza fakt nabycia prawa własności gruntu zajętego pod drogę przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego a zarazem może stanowić podstawę do ubiegania się przez byłego właściciela o odszkodowanie. Ponadto decyzja taka określa jednoznacznie powierzchnię gruntu i jego położenie, co stanowi element niezbędny przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Jest oczywiste, iż wobec braku ostatecznej decyzji Wojewody wniosek o odszkodowanie nie może być merytorycznie rozpoznany. W tej sytuacji zawieszenie postępowania przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było uzasadnione, bowiem kwestia nabycia prawa własności na podstawie art. 73 ustawy jest w stosunku do sprawy o odszkodowanie zagadnieniem wstępnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. i J. S. wnieśli o uchylenie wydanych postanowień. Zdaniem skarżących decyzja wydawana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy nie jest niezbędna do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Z przepisu tego jasno wynika, że decyzja jest konieczna do ujawnienia w księdze wieczystej terenu zajętego pod drogę, który to teren z mocy prawa stał się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. O wydanie decyzji do Wojewody powinien wystąpić nowy właściciel terenu, w interesie którego powinno być uregulowanie stanu prawnego terenów pod drogami. Przerzucenie tego obowiązku na byłych właścicieli jest niezrozumiałe i stoi w sprzeczności z innymi przepisami prawa. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek przejścia prawa własności. Są nimi: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego tą nieruchomością. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i w jej unormowaniach poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). Drogi natomiast nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc niemające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Powyższe oznacza, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w treści art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Decyzja, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy stanowi więc nie tylko podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia własności z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. W postępowaniu tym ma dojść do ustalenia jaki obszar nieruchomości jest zajęty pod drogę jaki charakter ma ta droga, czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r., a jeżeli tak to który z tych podmiotów był władającym i czy była drogą publiczną w rozumieniu powołanej wyżej ustawy o drogach publicznych. Bez ustalenia tych, wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy okoliczności nie byłoby możliwe prawidłowe ujawnienie w księdze wieczystej przejścia własności choćby z tego względu, że to właśnie ostateczna decyzja wojewody określa nowego właściciela nieruchomości, którym może być Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego, co zależy od charakteru drogi i podmiotu władającego. Dlatego ostateczna decyzja wojewody ustalająca istnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy i dokonanie na jej podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej umożliwia określenie wysokości odszkodowania i podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty (art. 73 ust. 2 ustawy). Z powyższych względów Sąd ocenił, że zawieszenie postępowania w sprawie odszkodowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest prawidłowe i wobec tego skarga w tej części jest niezasadna. Sąd uznał skargę za zasadną w części dotyczącej nałożonego na skarżących obowiązku wystąpienia do Wojewody o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności gruntu zajętego pod drogę. Zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Powołany przepis przewiduje więc dwie możliwości rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, z powodu którego zawiesza postępowanie. Ustawa – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie określają podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o wydanie przez wojewodę decyzji w sprawie przejścia własności nieruchomości. Jednak analiza art. 73 tej ustawy prowadzi do wniosku, że postępowanie takie może być wszczęte się z urzędu, jeżeli nieruchomość pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub na wniosek właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli to ona ma we władaniu nieruchomość. Tak więc Prezydent W. wypełniłby obowiązek określony w art. 100 § 1 k.p.a. gdyby sam wystąpił do Wojewody [...] o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego i nie było w związku z tym potrzeby wyznaczania skarżącym terminu do wystąpienia z takim wnioskiem. Wojewoda [...] nie ustosunkował się do tej, podnoszonej w zażaleniu okoliczności, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego w tej części skarga jest uzasadniona. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.