I SA/Wa 1667/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Marta Kołtun – Kulik Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta G. wykonującego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku E. S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1984 r., nr [...] orzekającą o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 1984 r., nr [...], część nieruchomości położonej w G. obejmującej działkę nr [...] o pow. [...] m2 oraz działkę nr [...] o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o powierzchni [...] ha, zapisanej w KW [...] Państwowego Biura Notarialnego w G., stanowiącej własność K. S. i J. S.. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] grudnia 1983 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w G. obejmującej działkę nr [...] o pow. [...] m2, działkę [...] o pow. [...] m2 oraz działkę nr [...] o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] ha, zapisanej w KW [...] Państwowego Biura Notarialnego w G., stanowiącej własność K. S. i J. S. Jednocześnie organ zawiesił na okres trzech miesięcy ustalenie odszkodowania za wywłaszczone ww. działki. Uzasadniając zawieszenie Prezydent Miasta G. wyjaśnił, że podyktowane to zostało koniecznością uzyskania odpowiedzi dotyczącej wyrażenia zgody na proponowaną działkę zamienną przez K. S. i J. S. oraz koniecznością wskazania odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Jednocześnie organ wywłaszczeniowy zobowiązał wnioskodawcę wywłaszczenia do wystąpienia do Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Gospodarczego o wskazanie gruntu zamiennego. W wyniku rozpatrzenia odwołania K. S. i J. S., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1984 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1983 r. Decyzja Wojewody G. nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Pismem z dnia 2 kwietnia 1984 r. Miejskie Biuro Gospodarki Terenami Urzędu Miasta G. zwróciło się do K. S. i J. S. z propozycją dostarczenia tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt zamiennej nieruchomości rolnej położonej w G. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 o wartości rynkowej [...] zł. K. S., działająca w imieniu własnym oraz męża w piśmie z dnia 18 kwietnia 1984 r., oświadczyła, iż wyraża zgodę na przyznanie w zamian za wywłaszczony grunt odszkodowania pieniężnego. Miejskie Biuro Gospodarki Terenami Urzędu Miasta G. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1984 r. zwróciło się do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego w G. o wydanie decyzji o przyznaniu odszkodowania za część nieruchomości obejmującej działki nr [...] oraz nr [...] wywłaszczonych decyzjami z dnia [...] grudnia 1983 r. i z dnia [...] marca 1984 r. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] maja 1984 r., nr [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania pieniężnego za część wywłaszczonych nieruchomości położonych w G. obejmujących działki nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że przyznanie odszkodowania za wywłaszczony grunt następuje w związku ze złożeniem przez K. S. pisemnego oświadczenia o wyrażeniu zgody na jego przyznanie. Pismem z dnia 18 grudnia 2006 r. E. S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1983 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1984 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej w G. obejmującej działki nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1984 r., nr [...] orzekającej o przyznaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w/w nieruchomości. Wniosek ów organ przekazał do rozpoznania według właściwości Ministrowi Budownictwa. Pismem z dnia 5 grudnia 2008 r. wnioskodawczyni zmodyfikowała swój pierwotny wniosek ograniczając żądanie wyłącznie do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1984 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w punkcie pierwszym stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1984 r., a w punkcie drugim umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1983 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1984 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. obejmującej działki nr [...]. W następstwie złożonego przez Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej punktu pierwszego decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] uchylił punkt pierwszy decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. i umorzył postępowanie. Jednocześnie Minister Infrastruktury pismem z dnia 14 października, 2011 r. przekazał Wojewodzie [...] wniosek strony z dniu [...] grudnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1984 r., nr [...]. W toku prowadzonego w pierwszej instancji postępowania Wojewoda [...] na wstępie wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych ocenianą decyzją. Organ pierwszej instancji zauważył, że na skutek zmiany decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 1983 r., nr [...], Prezydent Miasta G. odroczył na okres trzech miesięcy postępowanie w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości decyzją z dnia [...] grudnia 1983 r., bowiem nie było możliwe dostarczenie w zamian za grunt rolny zamiennej działki budowlanej, w związku z czym istniała konieczność uzyskania opinii Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Gospodarczego co do zaoferowania odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Jednocześnie organ wywłaszczeniowy wskazał, iż wnioskodawca wywłaszczenia, w związku z kilkukrotną zmianą przez strony postępowania żądania co do formy odszkodowania, powinien uzyskać jednoznaczne oświadczenie K. S. i J. S., czy chcą oni uzyskać nieruchomość zamienną czy ekwiwalent pieniężny. Wojewoda [...] wskazał również, że w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1984 r. organ uznał, że odroczenie terminu przyznania odszkodowania było konieczne z uwagi na obowiązek uzyskania przez organy odpowiedzi byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości w kwestii wyrażenia zgody na proponowaną nieruchomość zamienną oraz odpowiedzi Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Gospodarczego Urzędu Miasta G. w kwestii wskazania gruntu zamiennego. W wyniku wywiązania się przez wnioskodawcę wywłaszczenia z nałożonego na niego przez Prezydenta Miasta G. obowiązku wskazania odpowiedniej nieruchomości zamiennej oraz w związku ze sprecyzowaniem przez strony postępowania w drodze pisemnego oświadczenia złożonego w dniu 18 kwietnia 1984 r., żądania co do formy należnego im odszkodowania, Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] maja 1984 r., nr [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania pieniężnego za wywłaszczoną decyzjami z dnia [...] grudnia 1983 r. i z dnia [...] marca 1984 r. część nieruchomości położonej w G. obejmującej działki nr [...]. Wojewoda [...] zauważył, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1984 r., nr [...] stała się ostateczna z upływem 30 dni od dnia jej wydania, w związku z nie zaskarżeniem jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego od tej daty należy liczyć wskazany w decyzji Prezydenta Miasta G. trzymiesięczny termin, na który odroczone zostało postępowanie w przedmiocie ustalenia i przyznania K. S. i J. S. odszkodowania z tytułu wywłaszczonej nieruchomości. Wydanie przez organ wywłaszczeniowy w dniu [...] maja 1984 r. decyzji odszkodowawczej należy uznać za zachowanie wskazanego powyżej terminu. Organ zauważył, iż w sprawie jest istotne to, że art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64 ze zm.) – dalej jako ustawa wywłaszczeniowa, przewidując odroczenie ustalenia i przyznania odszkodowania na okres trzech miesięcy, zobowiązywał organ wywłaszczeniowy do przeprowadzenia osobnej rozprawy przed wydaniem decyzji odszkodowawczej. Natomiast z akt sprawy wynika, że rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza przeprowadzona została w dniu [...] grudnia 1983 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta G. o wywłaszczeniu nieruchomości. Ponadto organ zauważył, że w aktach sprawy brak jest innych dokumentów, z których wynikałoby, iż organ wywłaszczeniowy poprzedził wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 1984 r. odrębną rozprawą odszkodowawczą. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje natomiast, iż ustalając odszkodowanie z tytułu wywłaszczonej nieruchomości Prezydent Miasta G. oparł się wyłącznie na pisemnym oświadczeniu K. S. i J. S. z dnia 18 kwietnia 1984 r., w którym wyrazili oni zgodę na przyznanie odszkodowania pieniężnego oraz wniosku Miejskiego Biura Gospodarki Terenami Urzędu Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r., nr [...]. Wojewoda [...] zauważył, że w orzecznictwie dominuje pogląd, iż o tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszeniu i zakres jego wpływu na sposób załatwienia sprawy, a ponadto w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organ pierwszej instancji uznał, że w ocenianej przez niego sprawie organ wywłaszczeniowy, mimo nie budzącego wątpliwości nakazu poprzedzenia wydania decyzji przeprowadzeniem rozprawy odszkodowawczej zaniechał tego obowiązku, tym samym rażąco naruszył art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Wojewoda [...] uznał więc, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1984 r. i utrzymującą ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1984 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1984 r., nr [...] orzekającej o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 1983 r., nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...]z dnia [...] marca 1984 r., nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. wniósł do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, iż naruszenie art. 23 ustawy wywłaszczeniowej nieruchomości nie stanowi rażącego naruszenia prawa, wskazanego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem organ wojewódzki nie uwzględnił spełnienia przez organ wywłaszczenia wszelkich postulatów osób wywłaszczonych tj. zgody na formę odszkodowania. A zatem zdaniem odwołującego się takiego naruszenia nie można uznać za rażące. W toku postępowania odwoławczego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w pierwszej kolejności zauważył, że postępowanie w pierwszej instancji prowadzone było w trybie nadzoru, a zatem organ prowadzący to postępowanie miał obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. celem ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Skoro więc w przedmiotowej sprawie ocenie nadzorczej podlegała decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, Wojewoda Pomorski winien był ocenić zgodność kontrolowanej decyzji z przepisami przytoczonej ustawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zauważył, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1984 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody G. z dnia [...] marca 1984 r. zostały wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z powołanym przepisem organ wywłaszczeniowy mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu, po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie rozprawa taka nie została przeprowadzona. Z akt sprawy wynika, że rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] grudnia 1983 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1984 r. Organ drugiej instancji zauważył, że w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o przeprowadzeniu przewidzianej w art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, odrębnej rozprawy po wydaniu orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powyższe wskazuje na brak przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, a przed wydaniem decyzji odszkodowawczej, co oznacza rażące naruszenie prawa w postaci przepisu art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, przy czym naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że organ wojewódzki nie uwzględnił, spełnienia przez organ wywłaszczenia wszelkich postulatów osób wywłaszczonych tj. zgody na formę odszkodowania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym wydanie decyzji bez wymaganej przepisami prawa rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa. W związku z powyższym Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]. Na powyższą decyzję Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - przepisu art. 7, 77 k.p.a. w związku z art. 76 ust.1, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia zarówno w zakresie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r., jak i poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i w związku z tym przyjęcie a priori, iż nastąpiło naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, - przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej przez błędną wykładnię - co do ustalenia istnienia przesłanek wystąpienia rażącego naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy podczas, gdy waga ewentualnych uchybień jest znacznie mniejsza niż stabilność ostatecznej decyzji oraz poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności niniejszej sprawy w aspekcie istnienia bądź nie - przesłanek z art. 156 k.p.a. w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 23 ust.2 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez błędną wykładnię (nie odniesienie się norm statuujących pojęcie praworządności - art. 7 k.p.a.) i co się odnosi do zarzutu w pkt 1) brak oceny faktów poprzez ich pominięcie, przemawiających za stwierdzeniem, że organ dokonujący wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania w okolicznościach wówczas istniejących działał praworządnie, zgodnie z wolą strony wywłaszczanej. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organom prowadzącym postępowanie w pierwszej i drugiej instancji brak należytej wnikliwości przy rozpoznaniu sprawy. W szczególności miałoby ono polegać na przekroczeniu przez organy administracji granic swobodnej oceny dowodów jak również braku uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanych decyzji. Skarżący zarzucił również organom orzekającym w sprawie, że w uzasadnieniach rozstrzygnięć jednoznacznie stwierdza się, że nastąpiło odroczenie wydania decyzji odszkodowawczej chociaż nie wynika to z treści badanych dokumentów (akt sprawy). Ponadto zauważył, że organy niejako a priori zakładają, że odroczono wydanie decyzji w zakresie odszkodowania, które to założenie stoi w sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Prezydent Miasta G. zauważył, że zarówno Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak i Wojewoda [...] nie określili jednoznacznie czy obie decyzje stanowią jedną decyzję i wydawane były częściowo w jednym postępowaniu, jakby wynikało ze stwierdzenia o zawieszeniu postępowania, czy też stanowią decyzje odrębne. Skarżący zauważył, że z akt sprawy badanych przez Wojewodę [...] i organ drugiej instancji wynika, iż podstawową trudnością organu orzekającego o wywłaszczeniu było sprecyzowanie stanowiska strony w kwestii odszkodowania. Spadkodawczyni uczestników oświadczała, iż sprecyzuje swoje oczekiwania do czego nie dochodziło, jednocześnie zaskarżyła decyzję dotyczącą wywłaszczenia. W dniu 18 kwietnia 1984 r. K. S. wniosła o wypłatę odszkodowania. W ocenie skarżącego z treści tego oświadczenia należy wywieść, iż strona wywłaszczana była zainteresowana jak najszybszą wypłatą odszkodowania, w zakresie już jej wiadomym i ustalonym, przy czym o wysokości odszkodowania była poinformowana przed rozprawą. Ustalona w drodze opinii szacunkowej wysokość odszkodowania wskazana była w ofercie skierowanej do J. i K. S. datowanej na [...] czerwca 1983 r., oraz [...] września 1983 r. Zdaniem skarżącego postawa strony wywłaszczanej i jej stosunek do sposobu ustalenia odszkodowania ma znaczący wpływ na ocenę działań organu. W szczególności zgoda wyrażana na ustalone jeszcze przed rozprawą odszkodowanie następnie potwierdzenie tej zgody zaraz po wydaniu decyzji dotyczącej odszkodowania potwierdzają okoliczność, iż brak osobnej rozprawy następował w Zdaniem skarżącego postawa strony wywłaszczanej i jej stosunek do sposobu ustalenia odszkodowania ma znaczący wpływ na ocenę działań organu. W szczególności zgoda wyrażana na ustalone jeszcze przed rozprawą odszkodowanie, następnie potwierdzenie tej zgody zaraz po wydaniu decyzji dotyczącej odszkodowania potwierdzają okoliczność, iż brak kolejnej rozprawy następował w obliczu wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego tzn. oświadczeń w zakresie ustalenia odszkodowania. Sprawa bez osobnej - kolejnej rozprawy mogła być rozstrzygnięta, albowiem usprawiedliwione było to ochroną słusznego interesu strony wywłaszczanej do szybkiej wypłaty odszkodowania, o którą to wypłatę strona uprzednio wnioskowała. Prezydent Miasta G. uważa, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać jako wady kwalifikowanej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji, gdyż o tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, za decydujące należy uznać oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy. Zdaniem skarżącego przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a należy interpretować w sposób ścisły, jako wyjątek od generalnej zasady stabilności i trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 tej ustawy i nie może on podlegać wykładni rozszerzającej. Skarżący wskazał również, że zarówno Sądowi jak i organom orzekającym w sprawie nie powinien umykać z pola oceny kontekst zgłaszanych wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczych, składanych dopiero po nowelizacji art. 130 ust.1 ustawy o gospodarce niruchomościami, która weszła w życie 22 września 2004 r. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że nie stanowią one nowych okoliczności sprawy, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu, a stanowią jedynie zarzuty, do których organ ustosunkował się w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. naruszają przepisy prawa materialnego i postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotowe postępowanie toczone w trybie nadzorczym, prowadzone jest na podstawie art. 156 -158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia, ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Zgodnie natomiast z ustanowioną w art. 16 k.p.a. generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Z kolei przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie to przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ). Zdaniem Sądu sprawie organy pomimo przytoczenia prawidłowego, choć o ogólnym charakterze, wywodu dotyczącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w powiązaniu z analizowanym i w rezultacie ustalonym przez nie w toku postępowania stanem faktycznym, nie wysunęły w pełni prawidłowych wniosków. W stanie faktycznym sprawy, ocenie podlegała kwestia stanowiąca podstawowy, zdaniem organów argument dla stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1984 r., to jest naruszenie w toku postępowania meriti prawa materialnego mianowicie przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Stosownie do brzmienia w/w przepisu obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Organy w uzasadnieniu obu decyzji stwierdziły, że jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, wymagający w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy analizy, która po przeprowadzeniu jej przez organy, doprowadziła je do wniosku o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów proceduralnych. Mieć należy na względzie, że działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji, która nie stwarza nowych możliwości, nie pogłębia, ani nie rozszerza faktycznej perspektywy sprawy, lecz ma do czynienia z pewną zupełnie ograniczoną ilością uchybień, immanentnie tkwiących w samym materiale sprawy, odnajduje istniejące uchybienia, których ilość jest w każdej sprawie zupełnie ograniczona i nie można ich odjąć ani dodać. (Barbara Adamiak/ Janusz Borkowski Komentarz do K.P.A. str.621, za G. Wielikowskim – "O czystości rozumowania kasacyjnego", Głos Sądownictwa 1935, Nr 11, s.778). Rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 k.p.a. następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania, prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Wynikiem wyjaśnienia okoliczności sprawy będzie albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa lub też dotknięta jest innymi wadami niż wymienione w tym przepisie – niekwalifikowanymi. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z przepisu art.22 ustawy z 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie wobec powyższego odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej przepisem art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie wystąpiła, gdyż jak wynika z kopii protokołu z rozprawy z dnia 8 grudnia 1983 r., rozprawa się odbyła z udziałem ówczesnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W trakcie rozprawy – w jej protokole odnotowano, że jedyną kwestią, która nie została uzgodniona w toku rozprawy była okoliczność złożenia przez właścicieli oświadczenia w zakresie zgody na wypłatę odszkodowania lub otrzymania w zamian za wywłaszczoną nieruchomość nieruchomości zastępczej. Z protokołu rozprawy wynikało, że właściciele złożyć mieli stosowną deklarację w tym zakresie w ciągu 5 dni. Właściciele jednocześnie wyrazili zgodę na wydanie decyzji i ewentualne zawieszenie sprawy w kwestii odszkodowania bądź przyznania nieruchomości zamiennej. Odnotować należy, że w dniu 12 grudnia 1983 r. właścicielka wywłaszczanej nieruchomości ponownie wyraziła zgodę na wywłaszczenie z tym, że pod warunkiem wydzielenia działki budowlanej dla jej córki, która w rezultacie nie złożyła koniecznej deklaracji do przyjęcia jej w poczet członków spółdzielni "[...]". Decyzja wydana Prezydenta Miasta G. w dniu [...] grudnia 1983 r. orzekała o wywłaszczeniu i jednocześnie zawieszeniu postępowania dotyczącego przydzielenia gruntu zamiennego i odszkodowania na okres 3 miesięcy. Co ważne, powyższa decyzja została zaskarżona przez właścicieli wywłaszczanej nieruchomości. W odwołaniu zakwestionowano wydanie decyzji jedynie w zakresie wywłaszczenia przy braku rozstrzygnięcia o działkach zamiennych. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 1984 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1983 r. i decyzja ta stała się ostateczna. Byli właściciele zostali powiadomieni pismem z dnia 2 kwietnia 1984 r. o propozycji przyznania działki zamiennej, na którą pismem z dnia 18 kwietnia 1984 r. nie wyrazili zgody i zwrócili się o wypłatę odszkodowania zgodnie z opiniami szacunkowymi biegłych. W aktach zachowała się opinia szacunkowa opracowana dla potrzeb prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego z dnia 31 sierpnia 1983 r., na podstawie której w dniu 16 czerwca 1983 r. złożona została właścicielom oferta na dobrowolne odstąpienie nieruchomości na tak proponowanych warunkach. Poza sporem jest, że ówcześni właściciele znali treść oferty i właśnie na nią powołali się we własnym piśmie z dnia 18 kwietnia 1984 r. Nie może umknąć z pola widzenia fakt, że opinia wykonana była stosownie do obowiązujących w dacie jej wydania przepisów, obowiązujących również w dacie wydania decyzji w zakresie odszkodowania z dnia 14 maja 1984 r., zobowiązujących do stosowania cen urzędowych. Wobec powyższego wydanie decyzji, o stwierdzenie nieważności, której wnoszą skarżący, stanowiło podjęcie toku zawieszonego postępowania w celu jego definitywnego zakończenia. Decyzja z dnia [...] maja 1984 r. nie została zaskarżona. Podkreślenia wymaga, że w dniu 16 maja 1984 r. złożone zostało przez K. i J. S. oświadczenie, że nie wnoszą zastrzeżeń do ceny wywłaszczonych działek i nie wnoszą odwołania od decyzji z dnia [...] maja 1984 r., o której stwierdzenie nieważności wnoszą obecnie skarżący. Z tak opisanego stanu faktycznego trudno wywieść wniosek o kwalifikowanych wadach decyzji z dnia [...] maja 1984 r. w tym o nie przeprowadzeniu rozprawy, która winna poprzedzać jej wydanie. Brak przy tym jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez wywłaszczanych kwoty odszkodowania wynikającej z opinii szacunkowej, wskazanej w decyzji orzekającej o przyznaniu odszkodowania. Organy obu instancji podnoszą jednak, że koniecznym było przeprowadzenie ponownej rozprawy, po okresie odroczenia sprawy w zakresie jej rozpoznania co do odszkodowania. Nie sposób takiej argumentacji uznać za przemawiającą za uznaniem wystąpienia kategorii rażącego naruszenia prawa. Najistotniejsza bowiem do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Błędne było zatem zdaniem Sądu poczynienie przez oba organy z góry założenia, że został naruszony przepis ustawy, skoro szczegółowa analiza stanu faktycznego na podstawie, którego doszło do zastosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskazuje na brak takiego naruszenia. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a.