I SA/Wa 1669/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim - Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni "S." w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętych pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni "S." w K. kwotę 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy K. od decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].04.2005 r. znak [...] stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w powiecie o., w gminie K., w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr "A" o pow. [...] ha i nr "B" o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW [...], zajętej pod drogę, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w powiecie o., w gminie K., w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr "A" o pow. [...] ha i nr "B" o pow. [...] ha, objętej księga wieczystą KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych. W uzasadnieniu organ administracji podał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.), decyzją z dnia [...].10.2003 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. nieruchomości położonych w powiecie o. w gminie K., obręb [...], oznaczonych jako działki nr: * "A" [...] ha, "C" o pow. [...] ha, część "D" o pow. [...] ha, "B" o pow. [...] ha, objęte księgą wieczystą KW [...], * "E" o pow. [...] ha objęta księgą wieczystą KW [...], * "F" o pow. [...] ha objęta księgą wieczystą KW [...]. Od tej decyzji złożyła odwołanie [...] Spółdzielnia "S.". Decyzją z dnia [...].11.2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].10.2003r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2004 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę K. własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr "A", nr "C", część nr "D", nr "B", nr "F", natomiast decyzją nr [...] z dnia [...].04.2004 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr "E". Od decyzji nr [...] z dnia [...].04.2004 r. złożyła odwołanie [...] Spółdzielnia "S.", a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].06.2004 r. nr [...] uchylił decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].04.2004r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2005r. znak [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w powiecie o. w gminie K., w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr "A" o pow. [...] ha i nr "B" o pow. [...] ha, objętej księga wieczystą KW [...]. Natomiast decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2005 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę K. nieruchomości położonych w powiecie o. w gminie K., obręb [...], oznaczonych jako działki nr "C" o pow. [...] ha objęta księgą wieczystą KW [...] i nr "F" o pow. [...] ha objęta księgą wieczystą KW [...]. Od decyzji Nr [...] z dnia [...].04.2005 r. do Ministra Infrastruktury złożył odwołanie Wójt Gminy K., a od decyzji Nr [...] z dnia [...].04.2005 r. złożyła odwołanie [...] Spółdzielnia "S.". Rozpatrując odwołania Wójta Gminy K. od decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].04.2005 r. organ administracji II instancji podał, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia w dniu 31.12.1998 r. następujących przesłanek: - zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, - pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, - brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie akt organ ustalił, że w dniu 31.12.1998 r. właścicielem przedmiotowych działek była [...] Spółdzielnia "S." w K. Organ wojewódzki uznał, że przedmiotowe działki były zajęte pod drogi, które na podstawie uchwały Nr DC/43/85 Gminnej Rady Narodowej w Kluczach z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy Klucze do dróg zakładowych (Dz. Urz. Woj. Katowickiego z 1986 r. Nr 10, poz. 278), zostały zaliczone do kategorii dróg zakładowych. Drogi zakładowe były wyłączone z dróg gminnych i lokalnych. Z dniem 1 stycznia 1999 r. drogi zakładowe utraciły charakter dróg publicznych i nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych. Z analizy art. 73 wynika, iż nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, zajęte pod drogi publiczne, winny w dniu 31.12.1998 r. pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i wówczas z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W ust. 2 wskazano przy tym, że odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 roku drogami gminnymi - wypłaca gmina, a w odniesieniu do pozostałych dróg - Skarb Państwa. Powyższy przepis wiąże zatem odszkodowanie wypłacane przez gminę z drogami gminnymi (a więc nie z drogami zakładowymi), a żaden przepis prawa nie określa, że byłe drogi zakładowe, które utraciły charakter drogi publicznej i nie stały się drogami gminnymi, winny stanowić od dnia 1 stycznia 1999 r. własność gminy, względnie Skarbu Państwa. Dodatkowo organ uznał, że na podstawie zgromadzonych akt nie można uznać (w świetle art. 80 kpa) za udowodnione istnienie w dniu 31.12.1998 r. władztwa publicznego nad przedmiotowymi działkami. W szczególności nie można uznać za wystarczający dowód faktury za remont nawierzchni z dnia [...].11.1994 r. oraz umowy Nr [...] z dnia [...].X.1994 r. na wykonanie robót drogowych, które to dokumenty dotyczą roku 1994, gdy tymczasem władztwo winno być udokumentowane na dzień 31.12.1998 r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 roku nr [...] wniosła [...] Spółdzielnia "S." w K. zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uchylenie podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że Minister Infrastruktury za podstawę swej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 roku nr [...] przyjął art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), który stanowi w ust. 1, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Chcąc wyjaśnić pojęcie drogi publicznej, należy odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaś ust.2 tego artykułu określa, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (tj. krajowych ,wojewódzkich, powiatowych gminnych) należą do tej samej kategorii co drogi. Oznacza to, że zawarte w art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, które następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Faktem niespornym jest zaliczenie na mocy uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1987 roku do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich ulic [...] i [...] położonych w K. Oznacza to, że w dacie 1 stycznia 1999 roku te ulice miały charakter dróg publicznych w rozumieniu art. 1 cytowanej już ustawy o drogach publicznych. Ust. 2 art. 1 ustawy o drogach publicznych określa, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ustępie 1 należą do tej samej kategorii co drogi. Ciąg oznacza nieprzerwaną ciągłość, brak luk, przerw. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że działki nr "B" oraz "A" leżą w bezpośredniej styczności z ul. [...] i [...], działka nr "B" stanowi przedłużenie ul. [...]. Natomiast do tej kwestii organ administracji nie odniósł się wcale, uznając, że zaliczenie tych działek do dróg zakładowych, które po dniu 1 stycznia 1999 roku stały się drogami wewnętrznymi wyklucza możliwość uznania ich jako zajętych pod drogi publiczne. Obowiązkiem organu administracji stosownie do treści art. 7 i 77 §1 kpa jest zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, tak aby moc ustalić stan faktyczny sprawy. Organ II instancji nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do całego materiału znajdującego się w aktach sprawy. Obowiązkiem organu administracji stosownie do treści art. 7 i 77 §1 kpa jest zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, tak aby móc ustalić stan faktyczny sprawy. Organ II instancji nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do całego materiału znajdującego się w aktach sprawy. Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Dla oceny zatem zgodności z prawem decyzji jest wyłącznie to, czy organ odwoławczy miał dostateczną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbada czy przedmiotowe działki leżą w ciągu ulic [...] i [...] i w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania zbada pozostałe przesłanki określone w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.