I SA/Wa 1669/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] o nabyciu przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] jednostce ewidencyjnej gm. B. jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Zaskarżoną decyzję została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia[...] czerwca 1993 r. stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] jednostce ewidencyjnej gm. B. jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku M. W., decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. M. W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno podlegać komunalizacji. Zdaniem Ministra, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, żeby skarżąca posiadała tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Organ wyjaśnił, że na dzień komunalizacji (27 maja 1990 r.) powyższa nieruchomość nie stanowiła własności osób fizycznych. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów (organ z urzędu również ich nie znalazł) poświadczających fakt, czy to zasiedzenia tejże nieruchomości, jej kupna, czy też nabycia w jakiejkolwiek innej, prawem przewidzianej formie, po jej uznaniu decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1972 r., nr [...], za mienie gromadzkie. Organ nadzoru stwierdził, że nie znalazł też z urzędu jakiejkolwiek innej normy prawnej, z której wynikałyby obowiązki lub prawa skarżącej w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia z dnia [...] czerwca 1993 r. Normy takiej nie wykazała również Skarżąca. Minister ustalił, że - jak wynika z badania hipotecznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę - działka nr [...] odpowiada dawnej działce nr [...]. Numer działki uległ zmianie w wyniku odnowy operatu ewidencji gruntów obrębu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] stwierdziło, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1972 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże zaistniała przesłanka wyłączająca możliwość stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1972 r. jest aktem obowiązującym w obrocie prawnym i jednocześnie wywołującym skutki prawne. Skoro tak, to na dzień zarówno komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, jak i na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., jedynymi podmiotami posiadającymi przymiot strony w postępowaniu oraz legitymację do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzorczego są Skarb Państwa i Gmina B. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. M. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniosła, że stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest błędne i sprzeczne z art. 28 Kpa. Zdaniem skarżącej przepis art. 28 Kpa wyraźnie wskazuje, iż podmiot staje się stroną, gdy wnosi żądanie wszczęcia postępowania, ze względu właśnie na swoje przekonanie, że ma interes prawny, co daje dostateczną podstawę do wszczęcia postępowania. Skarżąca podniosła, że żądanie wnioskodawczyni zmierza w sposób oczywisty do uznania kwestionowanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co daje jej dostateczną podstawę - w oparciu o przepisy ogólne prawa cywilnego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 158 § 2 Kpa - do żądania odszkodowania za powstałą szkodę, tj. bezprawne pozbawienie jej własności działki [...] ha w Z. Interes prawny wnioskodawczyni nie może tu budzić wątpliwości, gdyż żąda ona czynności organu administracyjnego, ze względu na ten interes, który jest związany z żądaniem przyznania w przyszłości odszkodowania. Skarżąca uważa, że ma interes prawny w dochodzeniu swych praw, gdyż czuje się nadal właścicielką nieruchomości położonej w Z. o pow. [...] ha i uważa decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1972 r., jak i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. za wydane w sposób sprzeczny z prawem, ponieważ żadna z tych decyzji nie została doręczona skarżącej, a zatem przedmiotowa nieruchomość została bezprawnie przejęta na rzecz Gminy, a następnie sprzedana osobie trzeciej. W ocenie skarżącej stanowisko Ministra, co do tego, że przejęcie przez Gminę od Skarbu Państwa tego gruntu oznacza, iż tylko Skarb Państwa i Gmina mogą być stronami postępowania komunalizacyjnego jest niezrozumiałe, gdyż takie stanowisko musiało by już z góry zamknąć drogę każdemu w stosunku, do kogo zostały wydane decyzje z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli po wydaniu tych decyzji powstały nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca stwierdziła, że działka nr [...] to jej grunt, skoro nie dostała żadnego pisma, że nieruchomość została jej zabrana. W ocenie M. W., stanowisko Ministra jest sprzeczne z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w którym to postępowaniu Kolegium nie zakwestionowało legitymacji wnioskodawczyni jako strony tegoż postępowania przy tym samym stanie faktycznym oraz mimo wywołania przez decyzję z 1972 r. nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżąca uważa, że nie może być skrzywdzona w drodze toczących się postępowań, w sytuacji, gdy zabrano jej własność w sposób sprzeczny z przepisami prawa materialnego administracyjnego i procesowego. Zdaniem skarżącej, nie zachodzą żadne przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, tylko z uwagi na brak legitymacji do bycia stroną w tym postępowaniu. M. W. zauważyła, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jest oparta na stanie prawnym nieruchomości, powstałym po wydaniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1972 r., która została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169) oraz wbrew rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządzania mieniem gromadzkim (Dz. U. Nr 64, poz. 303). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Za trafne należało uznać zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji – o ile nie jest prowadzone z urzędu - może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony - co wynika z treści art. 157 § 2 Kpa. Jeżeli idzie o postępowanie nadzorcze prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), to jego stronami, prócz Skarbu Państwa i właściwej miejscowo gminy, może być tylko podmiot, który wykaże, że legitymuje się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiał by komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1456/04, LEX nr 192966). Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (dawny nr [...]) w dniu 27 maja 1990 r. nie miała założonej księgi wieczystej i stanowiła własność Skarbu Państwa (decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1972 r., nr [...] postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 1993 r., badanie hipoteczne z dnia 27 marca 2009 r., zaświadczenie Starosty B. z dnia [...] stycznia 2008 r.). Nabycie przez Skarb Państwa w 1963 r. tego mienia stanowiła potwierdza ostateczna decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1972 r., nr [...], wydana na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 161), uznająca grunt oznaczony jako działka za mienie gromadzkie. Natomiast M. W. w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ani innym prawem, które mogło by świadczyć o istnieniu przeszkody do wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę B. prawa własności do przedmiotowego mienia. Prawidłowe jest więc stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że M. W. nie mogła zostać uznana za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w rozumieniu art. 157 § 2 Kpa. Skarżąca nie legitymowała się bowiem interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 Kpa, lecz interesem faktycznym, wynikającym z tego, że do dnia 5 lipca 1963 r. (do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych) była współwłaścicielem działki nr [...], na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1959 r., Rep. Nr [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącej jej interes prawny do bycia stroną w postępowaniu nadzorczym nie mógł opierać się na przepisach prawa cywilnego, z których wynika roszczenie o odszkodowanie za wyrządzoną szkodę. Przepisy dotyczące tej materii dają bowiem skarżącej prawa strony powodowej, ale w sprawie cywilnej o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną na skutek wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1972 r., nr [...] (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Uprawnienia do bycia stroną w rozumieniu art. 28 Kpa skarżąca nie może też wywodzić z samego tylko swego własnego przekonania, że nadal czuje się właścicielką przedmiotowego mienia, ponieważ to czy dana osoba ma interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego, które określają prawa i obowiązki w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, Pr. Bankowe 1996/2/92). Sąd zauważa, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] nie naruszała w dniu 27 maja 1990 r. praw skarżącej bowiem prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pozbawiła ją decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1972 r., nr [...], wydana na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 161), uznająca grunt oznaczony jako działka nr [...] za mienie gromadzkie. To ta ostatnia decyzja stwierdzała, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. (5 lipca 1963 r.) mienie obejmujące przedmiotową nieruchomość stało się mieniem gromadzkim (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2717/94, ONSA 1996/4/157). Z tą też datą stan własnościowy, ukształtowany umową sprzedaży z dnia [...] maja 1959 r., Rep. Nr [...] przestał być aktualny. Wymieniona wyżej decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1972 r., nr [...], choć obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), pozostaje w obrocie prawnym i rodzi skutki prawne, co potwierdza ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2008 r., nr [...]. To zaś, że skarżącej nie została doręczona decyzja komunalizacyjna nie ma znaczenia dla sprawy o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Tego rodzaju zarzut stanowi bowiem jedną z podstaw do weryfikacji decyzji administracyjnej w innym trybie, tj. w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie mogło być wszczęte na wniosek M. W. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.